Dowody w postępowaniu administracyjnym

Co może być dowodem w postępowaniu administracyjnym?

W każdym postępowaniu administracyjnym – w tym również w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – uregulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (np. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę czy w postępowaniu o zarejestrowanie samochodu) obowiązuje podstawowa zasada: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.).

Uszczegółowieniem przytoczonej wyżej zasady są dalsze przepisy K.p.a., w tym zwłaszcza art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 75 § 1 K.p.a. – stanowiący, że jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być:

1. dokumenty,
2. zeznania świadków,
3. opinie biegłych, oraz
4. oględziny.

Z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika zatem, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. „Nie znaczy to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów K.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę” (fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 X 1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98).

Zgłaszanie przez stronę dowodów w toku postępowania administracyjnego

Wyrazem uprawnienia strony do samodzielnego zgłaszania dowodów w toku postępowania administracyjnego jest przepis art. 78 § 1 K.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić tylko takiego żądania strony, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów (a więc do chwili wydania decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej II instancji) lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

W powyższym kontekście, dla skutecznej ochrony własnych interesów warto znać podstawowe zasady postępowania dowodowego w procedurze administracyjnej.

Jak wspomniano już wyżej, dowodami w postępowaniu administracyjnym są w szczególności: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny – teraz przyjrzymy się im bliżej.

Dowód z dokumentów w postępowaniu administracyjnym

Dokumentem jest każde pismo utrwalające wolę sporządzającego je, bez względu na jego treść i formę. Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym.

Wyróżnić należy dwa podstawowe rodzaje dokumentów:

1. urzędowy – czyli taki, który został sporządzony w przepisowej formie, przez powołany do tego organ państwowy lub inny w zakresie jego kompetencji (np. akt notarialny czy książeczka wojskowa); dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone (art. 76 § 1 K.p.a.), oraz
2. prywatny – dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie w nim zawarte.

Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże jest dopuszczalne przeprowadzanie przeciwdowodu przeciwko treści dokumentu (np. na okoliczność jego sfałszowania), wszelkimi środkami dowodowymi w tym np. zeznaniami świadków (art. 76 § 3 K.p.a.).

Co prawda Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera osobnych przepisów o dokumentach prywatnych, jednakże teza, że dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie „dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie” przyjęła się powszechnie w nauce prawa (tak chociażby Janowicz Zbigniew [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, Warszawa 1996, Wydawnictwa Prawnicze PWN). Moc dowodową takiego dokumentu można zatem przyrównać do zeznania świadka i podlega on swobodnej ocenie organu administracyjnego.

Dowód z zeznań świadków w postępowaniu administracyjnym

Dowód z zeznań świadków należy w postępowaniu administracyjnym, obok dowodu z dokumentów, do najczęściej stosowanych środków dowodowych, choć nie jest jednak tak pewny. Zawodność zeznań świadków wynika w pierwszym rzędzie z subiektywności ich spostrzeżeń, a także z zawodności pamięci.

Dana osoba zostaje świadkiem w znaczeniu procesowym z momentem otrzymania wezwania do stawienia się w danym miejscu i czasie i złożenia zeznań. Obowiązkiem świadka jest: stawiennictwo w miejscu i czasie wyznaczonym przez organ oraz złożenie zeznań zgodnie z prawdą. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego „kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy (np. w postępowaniu administracyjnym) zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3”. Ten sam artykuł w § 3 stanowi jednak, że: „Nie podlega karze, kto, nie wiedząc o prawie odmowy zeznania lub odpowiedzi na pytania, składa fałszywe zeznanie z obawy przed odpowiedzialnością karną grożącą jemu samemu lub jego najbliższym”.

Kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym?

Świadkami w postępowaniu administracyjnym nie mogą być tylko osoby wymienione w art. 82 § 1 K.p.a., czyli:

1. osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń (np. osoby chore psychicznie),
2. osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy,
3. duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.

Istnieje ogólna zasada, że świadek nie ma prawa do odmowy zeznań. Odmówić złożenia zeznań może tylko małżonek strony, wstępny (rodzic, dziadek itd.), zstępny (syn, wnuk itd.) i rodzeństwo strony oraz jej powinowaci pierwszego stopnia (teściowie), jak również osoba pozostająca ze stroną w stosunku przysposobienia (adopcji), opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

Niezależnie od prawa do całkowitej odmowy składania zeznań niektórym świadkom przysługuje prawo odmowy odpowiedzi na konkretne pytanie (art. 83 § 2 K.p.a.), jeżeli:

1. dotyczy jego samego lub jego bliskich, a równocześnie
2. odpowiedź mogłaby narazić te osoby na odpowiedzialność karną, hańbę lub dotkliwą i bezpośrednią szkodę majątkową albo mogłaby być związana z pogwałceniem istotnej tajemnicy zawodowej.

Zasadą jest składanie przez świadków zeznań w formie ustnej, z której to czynności organ sporządza jednak pisemny protokół.

Opinia biegłego w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 84 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Ogólną cechą odnoszącą się do tego środka dowodowego jest możliwość przekazania organowi wiadomości specjalnych (eksperckich) niezbędnych dla ustalenia i oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Wiadomości specjalne (eksperckie) to wiadomości, które ogólnie mówiąc nie są znane przeciętnemu członkowi społeczeństwa. Wiadomości specjalne zdobywa się w szczególności w drodze uzyskania wykształcenia w określonej dziedzinie lub przez wykonywanie oznaczonego zawodu pozwalającego na zdobycie doświadczenia w określonym zakresie, powyżej zwykłego poziomu w danym zawodzie.

Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jednak jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych, jak i osoba spoza tej listy.

Opinia biegłego (ekspertyza), najczęściej sporządzana na piśmie (choć nie można wykluczyć ustnej formy takiej opinii), wyraża zapatrywanie albo pogląd sporządzającego ją, musi być odpowiednio precyzyjna i należycie umotywowana. Nadto winna być opracowana w sposób obiektywny, w zgodzie z zasadami praktyki i etyki zawodowej. Sam biegły nie może jednak zastępować organu administracji publicznej w ocenie faktów i dowodów. Biegli mają jedynie pomóc organowi w ustaleniu i ocenie okoliczności sprawy, zaś opinia – jak każdy inny dowód – podlega swobodnej ocenie tegoż organu.

Postawione biegłemu przez organ pytania winny wynikać z akt sprawy. Poza pytaniami organ jest zobowiązany do zakreślenia biegłemu terminu na opracowanie opinii proporcjonalnego do stopnia zawiłości/skomplikowania tematu. W razie potrzeby można wyznaczyć biegłemu terminy dodatkowe, w celu uzupełnienia opinii, głównie dla przeprowadzenia dodatkowych badań.

Użycie liczby mnogiej (biegłych) wskazuje na dopuszczalność korzystania z opinii nie tylko jednego, ale wielu biegłych, w zależności od uznania organu administracyjnego (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1999 r., IV SA 2316/97, LEX nr 48 641).

Biegły z urzędu lub na wniosek strony podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w szczególności wówczas gdy ma interes w określonym sposobie rozstrzygnięcia sprawy i nie pozostaje w niej bezstronnym.

Przeprowadzenie oględzin przez organ administracji publicznej

Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin.

Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu lub osoby w celu dokonania spostrzeżeń co do jego (jej) właściwości lub stanu. Oględziny mogą być przeprowadzane z udziałem biegłych, jeżeli dokonanie spostrzeżeń w toku oględzin wymaga wiadomości specjalnych. Przebieg zaś oględzin przeprowadzanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej powinien być utrwalony w protokole (art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a.).

Warto w tym miejscu wskazać, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 ust. 1 K.p.a.). Przytoczony przepis jest przejawem ogólniejszej zasady z art. 10 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie winno być dokonane na piśmie dla celów dowodowych.

Co więcej, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Zachowanie wymogów z art. 79 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem może stanowić podstawę podważenia zapadłej w sprawie decyzji administracyjnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13).

Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, i tylko w takim właśnie przypadku, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (art. 86 K.p.a.).

Posiłkowy charakter przesłuchania stron jest uzasadniony głównie brakiem obiektywizmu (zaangażowaniem) strony zainteresowanej wynikiem konkretnego postępowania. Strona z natury rzadko jest przecież bezstronna we własnej sprawie.

Poprzedni materiał

Następny materiał