Zakup działki rolnej z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową

Inwestycja na działce rolnej objętej MPZP

Na wstępie wskażę, że zabudowa działki rolnej (zagrodowej) w obliczu istnienia planu zagospodarowania przestrzennego jest bardzo ograniczona. Co do zasady, jeśli plan zakazuje zabudowy na gruncie rolnym – nic Pan nie zbuduje. Jeśli plan dopuszcza zabudowę związaną z gospodarstwem rolnym – zabudowę zagrodową – należy wykazać się posiadaniem gospodarstwa rolnego, aby uzasadnić zabudowę zagrodową.

Prawo budowlane ułatwia proces inwestycji, niektóre obiekty można wybudować bez zezwolenia, jedynie na zgłoszenie. Niektóre bez formalności.

Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) formułują stan prawny nieruchomości, poprzez określenie ich przeznaczenia i dopuszczalnego sposobu zagospodarowania oraz warunków zabudowy. Na obszarze objętym MPZP pozwolenia na budowę wydaje się bezpośrednio na podstawie tego planu i nie ma obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wprowadza to ograniczenie swobody zagospodarowania nieruchomości w imię ładu przestrzennego, ochrony środowiska oraz dla realizacji celów publicznych.

Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy sytuacją, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan i kiedy takiego planu nie ma uchwalonego dla danego obszaru.

Wyłączenie z produkcji użytków rolnych

W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do ust. 1a tej ustawy, w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

Wprawdzie w art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca wskazał jedynie na pozwolenie na budowę, pominął natomiast decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli w obowiązującym stanie prawnym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla innej inwestycji, jednakże należy to rozumieć w ten sposób, że jeśli na danym terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przeznaczenie terenu ustala się na podstawie tego planu.

Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne natomiast jest możliwe tylko wtedy, kiedy nie ma wymogu zgody z art. 7 ust. 2 tej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Uprzywilejowanie zabudowy zagrodowej

Inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej korzysta ze swoistego uprzywilejowania. Jest to zatem przepis wyjątkowy. Korzystanie ze wskazanego w tym przepisie uprawnienia możliwe jest w przypadku spełnienia warunków, do których należy posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Z uwagi na brak definicji legalnej w ustawie kwestię definicji legalnej „zabudowy zagrodowej” rozstrzygnęło ukształtowane już orzecznictwo. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39 – za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego.

W ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego przyjęło się, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., sygn. SA/Lu 777/08).

Zabudowa siedliskowa jako część gospodarstwa rolnego

Działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winna stanowić część jego gospodarstwa rolnego. W aktualnym orzecznictwie zabudowę zagrodową, czyli inaczej siedlisko, definiuje się jako funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zwrot „zabudowa zagrodowa” odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny. Uwaga ta zdaje się prima facie prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, skoro obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Taka konkluzja byłaby jednak nietrafna. Należy bowiem podkreślić, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 797/15). Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 195/15).

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym rzeczywiście służy funkcji deklarowanej – prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową. Inwestor był zatem zobowiązany wykazać, iż planowana zabudowa zagrodowa jest w sposób funkcjonalny związana z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, a ściśle mówiąc, ma stanowić zaplecze mieszkalne i gospodarcze dla prowadzanego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Konieczne było zatem ustalenie, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami wnioskodawcy a planowaną zabudową, a więc czy tworzą one łącznie gospodarstwo rolne wnioskodawcy, a w szczególności, czy planowana przez wnioskodawcę zabudowa będzie powiązana z tym gospodarstwem – będzie je tworzyć. Dopiero bowiem funkcjonalna i ekonomiczna więź tych dwóch elementów czynić będzie z typowej zabudowy jednorodzinnej z częścią gospodarczą zabudowę zagrodową, a tym samym stanowić podstawę do wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Albo więc wykaże Pan prowadzenie gospodarstwa rolnego, nawet na dzierżawionym gruncie, albo musi Pan składać wniosek i czekać na zmianę zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Albowiem dowolnie się Pan tam nie pobuduje.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – wprowadzenie zmian

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozpatrywać można w kategoriach materialnych i formalnych. W kategorii formalnej miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717; dalej jako „u.p.z.”). Wynika z tego, że plan miejscowy jest aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązujące na obszarze danej gminy. Ma to ten skutek, że jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji (zobacz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r.; III RN 203/2000; OSNAPiUS 2001 r. nr 20 poz. 606) i stanowi podstawę działania organów administracji publicznej (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W kategorii materialnej miejscowy plan jest aktem prawnym kształtującym, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.). Zasadniczo z art. 140 Kodeksu cywilnego wynika prawo do swobodnego korzystania z rzeczy. Uprawnienie to ograniczone może być przez ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Przedmiotowym ograniczeniem w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości jest poddanie korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zamierzone przez ustawodawcę odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 140 Kodeksu cywilnego. Z uwagi zatem na ograniczenie prawa własności plan miejscowy, podobnie jak inne ustawy w jakikolwiek sposób ograniczające prawo własności, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowana została w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Stosuje się ją także, na mocy art. 27 ww. ustawy, do zmiany planu miejscowego. Zmiana planu miejscowego polega zatem na przeprowadzeniu procedury zmierzającej do uchwalenia nowego planu, który wraz z wejściem w życie zastępuje dotychczasowy plan miejscowy (art. 34 ust. 1 ustawy).

Wójt (prezydent) przeprowadza minimalnie raz na kadencję ocenę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i przedstawia radzie gminy (radzie miejskiej). Ma również obowiązek gromadzić wnioski o zmianę planów.