Ujawnienie informacji o zarobkach w jednostce samorządowej - ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej

Jawność gospodarowania środkami publicznymi a ochrona prywatności

Po przeanalizowaniu przedstawionej sprawy, mogę stwierdzić, że w dużej części wszystko jest uznaniowe i zależy od zasad i wartości, jakim się hołduje. Dla mnie osobiście priorytet ma jawność gospodarowania środkami publicznymi – w stosunku do prywatności (jeżeli ktoś godzi się na zatrudnienie w podmiocie publicznym, to powinien sobie zdawać sprawę, że ktoś może interesować się jego zarobkami). Zasadę jawności podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, cytuję:

„Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą m.in. wynagrodzenia wszystkich pracowników jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, a taką jednostką Powiatu [...] jest Dom Pomocy Społecznej w [...], realizujący zadania publiczne z zakresu pomocy społecznej.

Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.). W orzecznictwie wydanym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2014 r., II SAB/Bk 26/14, Lex Nr 1521332, WSA w Kielcach z dnia 12.02.2015 r., II SAB/Ke 1/15, WSA w Warszawie z dnia 13.05.2015 r., II SAB/Wa 290/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl)” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1618/15).

Ujawnienie wynagrodzenia pracowników niepełniących funkcji publicznych

Generalnie jednak w odniesieniu do ujawniania wynagrodzeń pracowników niepełniących funkcji publicznych wszyscy, tj. sądy i organy, kierują się zasadami ustalonymi przez Trybunał Konstytucyjny (to uzasadnienie można spotkać w szeregu orzeczeń):

„(…) zauważyć należy, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego.”

Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn., akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zwraca uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2u.d.i.p.

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia »zasadniczego« nie będzie ograniczone prawem do prywatności. to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. I OSK 796/14).

W oparciu o te ogólne dyrektywy ustala się, czy daną informację można udostępnić, czy też nie. Ogólnie przyjmuje się, że samo udostępnienie zbiorczej informacji o wydatkach nie stanowi naruszenia prywatności osoby zatrudnionej w podmiocie publicznym, ponieważ trudno zidentyfikować, ile kto dokładnie zarabia. Natomiast sprawa się komplikuje, gdy na danym stanowisku jest zatrudniona tylko jedna osoba – wówczas można dość łatwo zidentyfikować, ile ta osoba zarabia. I na potrzeby ujawnienia tych zarobków wymagana jest zgoda zainteresowanego.

Zgoda pracownika na ujawnienie wysokości wynagrodzenia

„W uzasadnieniu decyzji PSA wyjaśnił przekonująco, iż wynagrodzenie osób zatrudnionych na stanowisku sprzątaczki, portiera jest równe dla każdej z tych grup, a jednocześnie w każdej z nich jedna osoba nie wyraziła zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia. Dlatego przekazanie informacji o wynagrodzeniu osoby należącej do tych grup, automatycznie spowodowałoby wyjawienie informacji o wynagrodzeniu tej osoby, która akceptacji nie wyraziła. Należy w tym miejscu podkreślić, iż organy obu instancji nie pominęły faktu, iż skarżący z racji zatrudnienia w Sądzie Okręgowym może dysponować wiedzą o zrównaniu zarobków w ww. grupach stanowisk pracowniczych. Sam skarżący przyznaje, że taką wiedzę posiada, co tym bardziej uzasadniało nieuwzględnienie jego wniosku na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wyjaśnić należy, że dla przepisów o ochronie prawa jednostki do prywatności nie ma znaczenia źródło pozyskania wiedzy o tej samej wysokości zarobków w danej grupie stanowisk pracowniczych. Już sama ewentualność nabycia tej wiedzy nakazywała Organom odmówić dostępu z powodu prymatu prawa do ochrony sfery prywatności pracowników Sądu Okręgowego nad jawnością działania władz publicznych. Nie można w tych okolicznościach zarzucać Prezesowi Sądu Apelacyjnego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę stanowiska o odmowie dostępu, w sytuacji gdy wysokość wynagrodzenia zasadniczego dla poszczególnych stanowisk określona jest kwotowo od...do, albowiem jednoznacznym kryterium ustalenia wysokości wynagrodzenia osoby nie godzącej się na ujawnienie zarobków jest ta sama wysokość zarobków na stanowisku sprzątaczki, jak i na stanowisku portiera. Słusznie zaznaczono, w decyzji Prezesa Sądu Okręgowego, że ujawnienie tej samej wysokości zarobków pięciu z sześciu zatrudnionych sprzątaczek i czwórki z pięciu portierów, dałoby wnioskodawcy jasny sygnał o zarobkach tego portiera i sprzątaczki, którzy nie zgodzili się na ujawnienie danych co do wynagrodzenia. Z powyższych względów, zasadnie również umotywowano odmowę dostępu do informacji o wysokości wynagrodzenia dwójki inspektorów, informatyków oraz administratorów. Żadna z osób zajmujących te stanowiska nie wyraziła bowiem zgody na udostępnienie żądanych przez skarżącego danych i znajduje to potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym w postaci pisemnych oświadczeń. Jednocześnie nie mogła zyskać akceptacji Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego o tym, że występował on przed Organami sądu powszechnego jako osoba prywatna. Będąc pracownikiem Sądu Okręgowego Skarżący nie może twierdzić, że wnioskował o dostęp do informacji o wysokości wynagrodzeń innych pracowników jako osoba nie związana z Sądem. Pominięcie tej okoliczności przez orzekające w sprawie organy spowodowałoby zdaniem Sądu naruszenie pracowniczego prawa do nieujawniania wynagrodzenia” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. II SA/Rz 248/14).

Odnosząc powyższe do opisanej sytuacji, rzeczywiście mogło dojść do nieuprawnionego ujawnienia danych osobowych, ale wyłącznie w odniesieniu do tych osób, które da się zidentyfikować na podstawie udostępnionej informacji. Jak wskazałam, zbiorcza informacja o wydatkach na wynagrodzenia co do zasady może być ujawniana zgodnie z zasadą jawności finansów publicznych, a ograniczenia pojawiają się głównie w odniesieniu do tych osób, które np. zajmują jednoosobowe stanowisko i pośrednio można ustalić, komu te zarobki można przypisać.

Zawiadomienie PUODO i innych osób

Jeżeli chodzi o zawiadomienie PUODO, to tutaj nastąpił zbieg nieszczęśliwych okoliczności. Jedyną opcją zwalniającą od obowiązku zawiadomienia jest to, że w danej sytuacji pozostaje „mało prawdopodobne, by naruszenie to skutkowało ryzykiem naruszenia praw lub wolności osób fizycznych”. Tymczasem w tej sprawie udostępnienie danych skutkowało rozpowszechnieniem informacji o zarobkach w medium lokalnym. Dlatego tutaj mamy już stwierdzone naruszenie praw i wolności. Zatem wydaje się, że wypada to zgłosić, choć jak dla mnie jest to wbrew rozsądkowi, żeby PUODO zajmował się takimi drobiazgami.

Odnośnie zawiadomienia innych osób – nie zaszkodzi powiadomić, bo skoro w sprawę są zaangażowane media lokalne, to różnie może być. Nie wiadomo, co jeszcze dziennikarzom przyjdzie do głowy.

Obowiązek powiadomienia o sprostowaniu lub usunięciu danych osobowych albo o ograniczeniu przetwarzania

Odnośnie prawa do zapomnienia – w tej sytuacji mamy dwóch odrębnych administratorów danych osobowych:

1. jednostkę samorządową pomocy społecznej;
2. wydawcę portalu lokalnego.

Sama jednostka, jako administrator danych osobowych, nie ma obowiązku informowania odbiorców o zgłoszonym żądaniu, ponieważ nie mieści się to w dyspozycji art. 19 RODO:

„Administrator informuje o sprostowaniu lub usunięciu danych osobowych lub ograniczeniu przetwarzania, których dokonał zgodnie z art. 16, art. 17 ust. 1 i art. 18, każdego odbiorcę, któremu ujawniono dane osobowe, chyba że okaże się to niemożliwe lub będzie wymagać niewspółmiernie dużego wysiłku. Administrator informuje osobę, której dane dotyczą, o tych odbiorcach, jeżeli osoba, której dane dotyczą, tego zażąda.”

Żądanie usunięcia danych przez wydawcę portalu informacyjnego

Powyższe oznacza, że gdyby jednostka pomocy społecznej usunęła informacje o zarobkach, to powinna poinformować o tym fakcie każdego odbiorcę, któremu zarobki ujawnił. Z czymś takim nie mamy w tej sytuacji do czynienia. Pracownik, którego wynagrodzenie zostało ujawnione, może co najwyżej występować bezpośrednio do wydawcy portalu lokalnego z żądaniem usunięcia danych – to wydawca odpowiada za prawidłowe rozpatrzenie żądania. I jestem na 100% pewna, że tych danych nie usunie – z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 3 lit. a RODO:

„3. Ust. 1 i 2 nie mają zastosowania, w zakresie w jakim przetwarzanie jest niezbędne:

a) do korzystania z prawa do wolności wypowiedzi i informacji”.

Jednak to już nie jest sprawa owej jednostki – ona odpowiada wyłącznie za własne działania i zaniechania.