Różnice między studium zagospodarowania przestrzennego a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

Sporządzanie studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

W celu odpowiedzi na Pani pytanie należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie u.p.z.p.). Szczególną uwagę należy zwrócić zwłaszcza na treść art. 9 i 20 ww. ustawy.

Zacznijmy od art. 9, zgodnie z którym:

1. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej „studium”.
2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.
3. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy.
4. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
5. Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 powyższego przepisu w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej „studium”. Jak się podkreśla w literaturze prawniczej, studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Poprzez studium władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Studium a plan miejscowy

Związanie ustaleniami studium organów gminy, szczególnie w odniesieniu do rady gminy, wymaga wyjaśnienia. Przepisy u.p.z.p. wyposażyły bowiem radę gminy zarówno w kompetencje do uchwalania studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Zatem uchwałą w sprawie studium gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie m.p.z.p. To samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. To rozwiązanie, mogące budzić pewne wątpliwości, służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Warto w tym miejscu przytoczyć kilka wyroków sądowych poświęconych powyższej kwestii.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 11.02.2008 r. (sygn. akt: II SA/Gl817/06), postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Przedmiotową kwestią zajął się też Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt: II OSK 1028/07. W wyroku wydanym w tej sprawie w dn. 27.09.2007 r. NSA stwierdził, co następuje:

1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy.
2. Rada gminy może w studium dokonać określonego przeznaczenia terenu.
3. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych wobec organów gminy.
4. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale oczywistym jest również, że nie mogą być ze sobą sprzeczne.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA zauważył, że studium jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Stopień szczegółowości studium zależy zaś od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, tak jak w przypadku niniejszej sprawy. Jeżeli więc przykładowo dana rada gminy w uchwalonym przez siebie studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym też zakresie ustalenia studium dotyczące tego obszaru powinny być bezwzględnie uwzględnione w zapisach planu miejscowego. Zdaniem NSA rada gminy jest bezwzględnie związana ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w opinii NSA rada gminy może w studium dokonać określonego przeznaczenia terenu. Wskazuje na to wprost art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, oraz ust. 2 pkt 2 tego artykułu, stanowiący, iż w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym jeżeli nie była przewidziana w studium

Co ważne, zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.) – potwierdza to wyrok NSA z 09.04.2008 r. (II OSK 32/08).

Należy wreszcie zwrócić uwagę na treść art. 20 u.p.z.p., zgodnie z którym:

„1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnym”.

Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium

W świetle powyższego artykułu należy stwierdzić, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium.

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek wcześniej, przed uchwaleniem planu, doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium.

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium (tak NSA w wyroku z 14.06.2007 r., II OSK 359/07).

Pora odnieść powyższe uwagi do problemu przedstawionego przez Panią w pytaniu.

W studium, na którym znajduje się Pani działka, oznaczono jako rezerwowe tereny budowlane. Z kolei w planie zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony został jako rolny. W prawie brak definicji pojęcia rezerwowych terenów budowlanych, należałoby więc sprawdzić, czy to pojęcie zostało zdefiniowane w studium. Istnieje natomiast pojęcie terenu budowlanego – przyjmuje się w praktyce, że terenem budowlanym jest teren, który według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod zabudowę.

Z przytoczonego wyżej zestawienia wynika, że ustalenia zawarte w ww. aktach są ze sobą sprzeczne – wprowadzono istotną zmianę w zagospodarowaniu tego terenu. Trudno więc w tej sytuacji mówić o zgodności, przez którą to rozumie się niesprzeczność z czymś, jednomyślność, jednakowość, harmonijność (por. Słownik języka polskiego PWN).

Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium

Wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego niż w tekście studium zapisu w zakresie przeznaczenia terenu wskazuje na niezgodność tego zapisu z ustaleniami studium i narusza dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Wobec powyższego może Pani wnieść uwagi do planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się na powyższy argument. Pisemne uwagi do projektu planu miejscowego może bowiem wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu.

Uwagi – wnoszone na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w okresie jego wyłożenia do publicznego wglądu i w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu, wymagają formy pisemnej i powinny zawierać:

• imię i nazwisko lub nazwę wnoszącego oraz jego adres,
• przedmiot i zakres kwestionowanych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu,
• określenie nieruchomości lub opis obszaru, których dotyczą.

Wskazane jest określenie, czy składający posiada tytuł prawny do terenu, którego dotyczą uwagi.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien ustosunkować się do wniesionych uwag. W przypadku odmowy uwzględnienia uwag będzie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.