Prowadzenie przedszkola publicznego przez osobę fizyczną

Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli

Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) „zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin”.

„Szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez:

1) jednostkę samorządu terytorialnego;

2) inną osobę prawną;

3) osobę fizyczną”.

Jakie podmioty mogą być organami prowadzącymi szkoły i placówki?

Komentowany przepis ustawy bliżej określa, jakie podmioty mogą być organami prowadzącymi szkoły i placówki oraz jakie prawa i obowiązki są im z tego tytułu przypisane. Pojęcie organu prowadzącego dość często jest niewłaściwie czy wręcz błędnie interpretowane. Na wstępie należy wyjaśnić, że szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty – inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe – są pozbawione przymiotu osobowości prawnej.

Z tych powodów organ prowadzący musi być „osobą” w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Do podmiotów prawa cywilnego zalicza się osoby fizyczne (są nimi ludzie od chwili urodzenia do chwili śmierci) oraz osoby prawne, które powstają i istnieją zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę ich działalności. Warunek posiadania osobowości prawnej spełniają w szczególności następujące typy podmiotów:

„1) jednostki samorządu terytorialnego;

2) stowarzyszenia (poza stowarzyszeniami zwykłymi), a jeśli statut stowarzyszenia to przewiduje – także terenowe jednostki organizacyjne stowarzyszeń;

3) fundacje;

4) spółki kapitałowe prawa handlowego”.

Wszystkie te podmioty mogą występować jako organy prowadzące szkoły i placówki.

Komentowany przepis ust. 5, podobnie jak wiele dalszych przepisów, stanowi podstawę podziału realizacji zadań oświatowych pomiędzy jednostkami poszczególnych szczebli. W ramach tego podziału, dokonanego według kryterium powszechności korzystania z usług szkół i placówek różnych typów i rodzajów oraz ich znaczenia dla zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności, gminom przypada w udziale prowadzenie:

1. publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, oraz przedszkoli specjalnych;
2. innych form wychowania przedszkolnego (tzw. małych przedszkoli), tj. jednostek organizacyjnych upowszechniających opiekę przedszkolną, zwłaszcza na terenach wiejskich, choć prowadzących działalność w ograniczonym zakresie w stosunku do „prawdziwych” przedszkoli;
3. szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi.

Tworzenie szkół i placówek publicznych przez podmioty niepubliczne

Tworzenie szkół i placówek publicznych przez podmioty niepubliczne jest pewnym kuriozum, specyficznym chyba jedynie dla polskiej regulacji ustroju szkolnego. Są one bowiem faktycznie własnością prywatną, podczas gdy formalnie (z punktu widzenia administracyjnoprawnego) mają status analogiczny do szkół prowadzonych przez państwo i jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednocześnie podkreślić, iż udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej jest dla podmiotu ją zakładającego poważnym zobowiązaniem, gdyż pociąga za sobą obowiązek wypełniania standardów, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Osoba, której udzielono zezwolenia, powinna w szczególności zapewnić powszechną dostępność szkoły dla ludności oraz nieodpłatność kształcenia. Może zatem stosować tylko takie ograniczenia, jakie zostały przewidziane w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy. W zamian za to od jednostki samorządu właściwej do prowadzenia szkół lub placówek danego typu i rodzaju (na której terytorium szkoła jest prowadzona) otrzymuje dotacje, przeliczeniowo odpowiadające wydatkom bieżącym w szkołach i placówkach samorządowych.

Kto może być założycielem szkoły publicznej na podstawie zezwolenia?

Założycielem szkoły publicznej na podstawie zezwolenia może być w zasadzie dowolna osoba fizyczna lub prawna (o ile tylko osobą prawną nie jest sama jednostka samorządu, której organ udziela zezwolenia).

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 146/06, LEX nr 298145) „przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej dla dorosłych będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Brak podstaw do tego, by badać – przy ocenie, czy założenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół – inne przesłanki, takie jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry”.

Wyrok odnosi się co prawda do szkoły dla dorosłych, ale może być także per analogiam stosowany do przedszkoli publicznych.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438, z późn. zm.) „zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli:

1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej;

2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie;

3) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki;

4) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju;

5) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie;

6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – proponowany zawód lub zawody są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, określoną w odrębnych przepisach;

7) w przypadku liceum profilowanego – proponowany profil lub profile kształcenia ogólnozawodowego są zgodne z profilami kształcenia ogólnozawodowego, określonymi w odrębnych przepisach”.

Założenie przedszkola publicznego przez osobę fizyczną

Udzielenie i odmowa udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego należy uznać, ze jeśli spełnił Pan wszelkie wymagania dotyczące założenia przedszkola niepublicznego, to gmina co do zasady nie powinna odmówić udzielenia zezwolenia. Jedynym argumentem przemawiającym za brakiem takiej zgody jest to, że utworzenie nowego przedszkola publicznego nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze.

Jednakże taka ocena gminy może zostać zakwestionowana w sądzie. Jeśli więc spełni Pan wszelkie warunki do utworzenia przedszkola publicznego, to gmina powinna wydać Panu zezwolenie, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje osobie fizycznej zakładania i prowadzenia przedszkola publicznego.