Przedawnienie opłat za abonament RTV

Kiedy przedawniają się opłaty abonamentowe?

Ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych nie zawiera wprost regulacji dotyczącej przedawnienia opłat abonamentowych, dlatego też przez długi czas było to przedmiotem dyskusji, czy należności te przedawniają się jak wszystkie inne opłaty okresowe w terminie 3 lat, czy też podobnie jak podatku w terminie 5 lat.

Niestety przeważyło do drugie stanowisko, tj. uwzględniające okres przedawnienia wynoszący pięć lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin płatności.

Aby nie być gołosłowną, powołam się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2012 r., wydany w sprawie I SA/Gl 210/12, w którym sąd ten stwierdził, iż opłata z tytułu rejestracji odbiornika radiowego lub telewizyjnego (abonamentu RTV) stanowi opłatę, o której mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a to oznacza, że ma do niej zastosowanie art. 70 § 1 tej ustawy, a więc że opłata ta przedawnia się po upływie pięciu lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin jej płatności.

Poniżej przedstawiam uzasadnienie tego wyroku, albowiem sąd dokładnie tłumaczy, dlaczego ów okres przedawnienia wynosi 5 lat.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) Nr (...) Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej w K. działając na podstawie art. 34 § 2 i art. 17 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728, z późn. zm.) oddalił zażalenie k.r. na postanowienie organu I instancji z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie oddalenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Zaległości w opłacaniu abonamentu radiowo - telewizyjnego

Uzasadniając rozstrzygnięcie, wskazano, że należności z tytułu opat abonamentu rtv są należnościami publicznoprawnymi, analogicznymi do obciążeń podatkowych. Za przyjęciem takiego charakteru opłat abonamentowych przemawia regulacja art. 7 ustawy o opłatach abonamentowych z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 85, poz. 728, z późn. zm.), w myśl którego do opłat abonamentowych stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym oraz, że w przypadku opóźnienia w uiszczaniu opłaty abonamentowej naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Abonament radiowo-telewizyjny jest więc przymusowym bezzwrotnym świadczeniem publicznoprawnym, rodzajem daniny publicznej, którą od pozostałych danin odróżnia jedynie celowy charakter. W związku z powyższym, zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zaległości z tego tytułu przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Stanowisko takie prezentuje Departament Prawny Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, który w kwestii przedawnienia roszczeń z tytułu abonamentu rtv przyjmuje, że do zaległości powstałych przez dniem 16 czerwca 2005 r. w zakresie naliczania odsetek ustawowych od tych zaległości powinny być stosowane przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z dn. 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.), a w zakresie terminu przedawnienia zaległości – przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Natomiast do zaległości powstałych od dnia 16 czerwca 2005 r. (dnia wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o opłatach abonamentowych) do przedmiotowej kwestii zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), co wynika z ustawy o opłatach abonamentowych.

Reasumując, Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej, uznał, że dochodzenie przez P. S.A. należności z tytułu zaległych opłat abonamentu TV za okres od stycznia 2006 r. do maja 2011 r., objętych tytułem wykonawczym nr (...) z dnia (...) w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa jest możliwe, tym samym zażalenie zobowiązanego uznał za niezasadne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, k.r. zarzucił ww. postanowieniu, naruszenie:

1) przepisów Ordynacji podatkowej,

2) przepisów 7, 8 i 9 k.p.a.

oraz dokonanie niewłaściwej interpretacji art. 7 ustawy o opłatach abonamentowych.

W uzasadnieniu skargi, podnosząc niezasadność i niesłuszność postanowienia, zwrócono przede wszystkim uwagę na fakt, że należności z tytułu abonamentu telewizyjnego są należnościami okresowymi i jako takie przedawniają się – na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego – z upływem trzech lat. P. S.A. niesłusznie traktuje te należności jako należności podatkowe i stosuje do nich pięcioletni termin przedawnienia. Jak zauważył skarżący, wprawdzie art. 7 ustawy o opłatach abonamentowych mówi, że od opłat abonamentowych naliczane są odsetki w wysokości jak od zaległości podatkowych, lecz ustawa nie zrównuje ich z należnościami podatkowymi i dlatego też brak jest podstaw prawnych do stosowania pięcioletniego terminu przedawnienia. Ponadto P. S.A. – w ocenie skarżącego – swoim postępowaniem narusza podstawowe przepisy k.p.a., ponieważ przesyła bez zawiadomienia zainteresowanego (strony) tytuł egzekucyjny za powstałe należności z tytułu opłat za abonament radiowo-telewizyjny do urzędów skarbowych, zajmuje konta bankowe – bez wcześniejszego wydania decyzji w tym zakresie i poinformowania o wystawieniu tytułu zainteresowanej strony.

Zdaniem skarżącego, z tego też powodu, wszystkie postanowienia i tytuły wykonawcze winny zostać uchylone, a P. powinna wszcząć na nowo postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa.

Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie będące przedmiotem kontroli, nie narusza przepisów prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) „Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej”. „Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej” (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji / postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

W ocenie Sądu, postanowienie organu odwoławczego zostało wydane zgodnie z prawem, a tym samym niezasadne są zarzuty skargi.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie ogranicza się do kwestii terminu przedawnienia opłat z tytułu abonamentu RTV. W ocenie strony skarżącej do przedawnienia tego typu opłat stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące należności okresowych, a więc trzyletni okres przedawnienia. Z poglądem tym nie zgodził się Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej w K. – dalej określany zamiennie „organ” – wywodząc, że do opłat z tytułu abonamentu RTV zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej.

Tak zaistniały spór wymaga przede wszystkim rozstrzygnięcia charakteru opłat z tytułu abonamentu. Przyjęcie bowiem, że opłaty te mają charakter należności cywilnoprawnych, czy też należności publicznoprawnych będzie miało decydujące przełożenie na okres terminu przedawnienia.

W tej materii ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonenckich (Dz. U. Nr 85, poz. 728 z późn. zm. – dalej określana zamiennie u.o.a.) nie zawiera jednoznacznego uregulowania charakteru tychże opłat. Konieczne będzie zatem odwołanie się do innych przepisów tej ustawy i na ich podstawie określenie ich charakteru.

Jak wynika z art. 2 u.o.a. za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Przy czym domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik w stanie umożliwiającym używanie go, używa tego odbiornika. Przepis ten w ust. 3 określa termin powstania obowiązku uiszczenia opłaty, a art. 3 wysokość tej opłaty oraz terminy i sposób jej regulowania. Istotne znaczenie – zdaniem Sądu – ma także treść art. 5 u.o.a, zgodnie z którym „Odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach operatora publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188, z późn. zm.)”.

Jak stanowi z kolei ust. 3 tego przepisu, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego pobiera się opłatę w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika. Uiszczenie opłaty, o której mowa w ust. 3, nie zwalnia od obowiązku uiszczania bieżącej opłaty abonamentowej za okres od dnia stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika (ust. 4).

Z zacytowanych powyżej przepisów wynika, że opłata z tytułu posiadania czy to odbiornika radiowego, czy telewizyjnego jest obligatoryjną należnością z tytułu posiadania tego typu urządzenia. Ustawodawca wprowadził przy tym dla celów pobierania opłaty bezwzględny obowiązek rejestracji odbiorników, obwarowany – w przypadku niezarejestrowania odbiornika – sankcją w wysokości trzydziestokrotności miesięcznej opłaty abonamentowej. Opłaty te przeznaczone są dla Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z przeznaczeniem na realizację misji telewizji publicznej. W świetle przepisów ustawy o opłatach abonenckich opłata jest daniną publiczną o przymusowym, bezzwrotnym charakterze. Jak przyjął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 866/09 (publ. System Informacji Prawnej LEX nr 513060): „Opłata abonamentowa jest przymusowym i bezzwrotnym świadczeniem o charakterze publicznoprawnym. Stanowi pozabudżetowy dochód celowy o charakterze publicznym i przeznaczony jest na finansowanie misji publicznej radia i telewizji. Dla obowiązku ponoszenia tej opłaty bez znaczenia pozostaje to, czy podmiot ją uiszczający korzysta lub zamierza korzystać z odbioru nadawanych programów. Nie jest więc dobrowolnym uczestnikiem takiej transakcji. Wobec powyższego, nie można przyjąć, aby abonament był zapłatą za zwolnioną z podatku VAT usługę telewizji”.

Charakter opłat z tytułu abonamentu RTV

Charakter opłat z tytułu abonamentu RTV był także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08 orzekając o zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 u.o.a., wskazał, że „Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy abonamentowej na posiadaczu zarejestrowanego odbiornika ciąży ex lege obowiązek uiszczenia abonamentu, powstający z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu rejestracji odbiornika”.

Strona skarżąca, kwestionując przyjęty przez organ okres przedawnienia, odwołała się do regulacji zawartej w art. 7 ust. 4 u.o.a, zgodnie z którym „(...) W przypadku opóźnienia w uiszczaniu opłaty abonamentowej naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)”. Zdaniem strony skarżącej ww. odesłanie nie może przesądzać o stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej do biegu terminu przedawnienia opłat z tytułu abonamentu. Jednakże – w ocenie Sądu – odesłanie to nie wyłącza zastosowania innych przepisów Ordynacji podatkowej do opłat abonenckich. Decydujące bowiem znaczenie ma charakter opłaty abonenckiej, a ten został przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z dnia 16 marca 2010 r. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny „(...) Jednym z obowiązków ciążących z mocy Konstytucji na »każdym« (a więc na osobie fizycznej – zarówno obywatelu, jak i cudzoziemcu – oraz na osobie prawnej) jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie (art. 84), natomiast nakładanie danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy (art. 217). Wyrażenie »ciężary i świadczenia publiczne« ma najszerszy zakres znaczeniowy, z kolei »daniny publiczne« są kategorią »świadczeń publicznych«. Daniny te to świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych, a zaliczają się do nich podatki, rozmaite opłaty administracyjne (np. adiacenckie) oraz cła (patrz definicja podatku w orzeczeniu z 29 maja 1996 r., sygn. K 22/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 21), a także abonament RTV (patrz: pkt VI.1.4. uzasadnienia). Z art. 217 Konstytucji wynika tzw. władztwo daninowe (zwane też podatkowym) państwa, a więc prawo stanowienia i egzekwowania danin publicznych, w czym państwo dysponuje znacznym stopniem swobody”.

W ocenie Sądu odesłanie zawarte w art. 7 ust. 4 u.o.a. odnosi się do naliczania odsetek z tytułu nieterminowego regulowania opłat, i to nie ten przepis decyduje wyłącznie o stosowaniu do opłat abonenckich przepisów Ordynacji podatkowej.

Ustalenia Trybunału pozwalają przenieść rozważania dotyczące opłaty za abonament na grunt prawa daninowego, a konkretnie podstawowego dla tej materii aktu prawnego rangi ustawowej, jakim jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Przepis art. 2 O.p. regulujący zakres jej stosowania przewiduje w § 2, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy, niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy (paragraf 1 pkt 1 odnosi się do organów podatkowych). W ocenie Sądu przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż; opłata za abonament jest opłatą, o której w nim mowa, a brak jest przepisów odrębnych, stanowiących inaczej.

Z przepisu nie wynika, iż ustalenie lub określenie opłaty ma być powiązane z dwoma typami wydawanych w prawie podatkowym decyzji – deklaratoryjnej lub konstytutywnej. Opłata ta ma przy tym niewątpliwie charakter przymusowy i bezzwrotny, a jej wysokość i obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów ustawy. Tym samym ustalenie lub określenie danej opłaty w rozumieniu tego przepisu jest również możliwe w drodze aktu normatywnego, takiego jak ustawa, w której ustawodawca posłużył się pojęciem „opłaty”.

Objęcie opłaty za abonament przepisem art. 2 § 2 Op. oznacza, że do tej opłaty stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że stosuje się także art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, który odnosi się do biegu terminu przedawnienia zobowiązania powstającego z mocy prawa. Pogląd ten znajduje tym bardziej uzasadnienie, że obowiązek ponoszenia tej daniny publicznej powstaje z mocy prawa, po wystąpieniu zdarzenia, jakim jest rejestracja odbiornika. Wymaga przy tym zaakcentowania, że przepis art. 70 mieści się w dziale III Ordynacji podatkowej. Dział ten obejmuje od art. 21 do art. 119. W dziale tym umieszczony jest także rozdział poświęcony odsetkom za zwłokę (rozdział 6), z tego też powodu należy uznać, że odesłanie zawarte w art. 7 ust. 4 u.o.a. jest tylko dodatkowym odwołaniem się do przepisów tej ustawy, skoro z mocy art. 2 ust. 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III mają zastosowanie także do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa.

W ocenie Sądu, przyjęcie, że art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do opłat abonenckich, przy jednoczesnym przesądzeniu o publicznoprawnym charakterze tej należności, a więc niemożliwości stosowania do tych opłat przepisów Kodeksu cywilnego, oznaczałoby, że opłaty te w ogóle nie przedawniałyby się. Takie jednak rozwiązanie byłoby niezgodne z ogólnymi uregulowaniami i pozostawałyby w sprzeczności z zasadą określoności sytuacji prawnej podmiotów i stwarzałoby możliwość egzekwowania opłat wraz z odsetkami w nieograniczonym przedziale czasowym. Wymaga bowiem zaakcentowania, że upływ okresu przedawnienia powoduje wygaśnięcie należności, a więc unicestwienie jej bytu. Wygaśnięcie to niesie za sobą zarówno skutek materialny, jak i formalny. Materialny oznacza, że należność przestaje istnieć, a formalny / procesowy, że nie jest możliwe żądanie spełnienia świadczenia.

Reasumując, należy przyjąć, że opłata z tytułu rejestracji odbiornika radiowego lub telewizyjnego (abonamentu RTV) stanowi opłatę, o której mowa w art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), a to oznacza, że ma do niej zastosowanie art. 70 § 1 tej ustawy, a więc że opłata ta przedawnia się po upływie pięciu lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin jej płatności.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie znajdując podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, skargę oddalił, orzekając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.