Postępowanie PINB po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, skutki prawne dla właścicieli lokali

Kto ponosi odpowiedzialność za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego?

Na wstępie wskazuję, że gdyby doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, nakaz doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem należałoby nałożyć na inwestora. A jeśli utracił on tytuł prawny do nieruchomości, nakaz należałoby skierować do jej nowego właściciela.

Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 249/17), w którym sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1620/15). Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie dla ustalenia podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, należy sięgnąć do cytowanego powyżej art. 52 Prawa budowlanego. Przy czym przepis ten wymienia te podmioty w ściśle określonej kolejności. Są nimi: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób.

Dodatkowo wskazuję, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2024 r., poz. 725) „w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę – rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1”. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Wydaje się, iż użyte w tym przepisie sformułowanie „zakończenie robót budowlanych” dotyczy zakończenia w sensie faktycznym, a nie prawnym, w szczególności, że mowa jest o rozpoczęciu albo wznowieniu budowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż stwierdzenie nieważności skutkuje nieważnością od dnia wydania decyzji, a w konsekwencji zatwierdzony taką decyzją projekt budowlany traci swą podstawę.

W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę brak jest dokumentacji pozwalającej na ustalenie zrealizowanych robót, co powoduje, że inwestor nie legitymował się już jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz nie dysponował dokumentacją budowlaną związaną z budową przedmiotowego obiektu. Zachodzi więc sytuacja, jak gdyby decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie projektu budowlanego, który „nie istniał”. W tych warunkach dochodzi do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) i co do zasady zapada rozstrzygnięcie, na mocy którego wyeliminowana zostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie – zob. wyrok NSA z 28.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1634/15.

Wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie

Podobnie stwierdził NSA w wyroku z 22.02.2023 r. (sygn. akt II OSK 547/20), wskazując, że w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Istotą udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zależna od pozwolenia na budowę, nie jest to w żadnym wypadku decyzja uznaniowa. Warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się więc na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jeśli ta jest utrzymana w mocy, to i pozwolenie na użytkowanie musi być w mocy utrzymane – niemniej jednak tu być może decyzja sądu nie jest ostateczna, ktoś bowiem może skarżyć sądową decyzję o utrzymaniu w mocy, stąd moje poprzednie rozważania.

Zgodnie z art. 155 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej K.p.a. – „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony”. Z kolei z art. 145 § 1 K.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wystąpi któraś z przesłanek określonych w tym przepisie. Obydwa te tryby odnoszą się do decyzji ostatecznych, z tym że na podstawie art. 155 K.p.a. można uchylać bądź zmieniać takie decyzje, co do których brak jest podstaw do wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.) – zob. wyrok WSA z 21.01.2020 r. (sygn. akt III SA.Gl 922/19). Tym samym art. 155 K.p.a. odnosi się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych – zob. wyrok NSA z 6.10.2016 r. (sygn. akt I OSK 2969/14).

Z uwagi na to, że być może nie wiadomo, co stanie się z decyzją o pozwoleniu na budowę – nie mam wiedzy, czy jest ostateczna – losy pozwolenia na użytkowanie mogą być różne. Tu jednak, jeśli wszystko pójdzie po naszej myśli, to również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie winna pozostać w mocy.

Stąd z uwagi na to, że jeszcze, jak wynika z opisu sprawy, nie przejął Pan zatem własności lokalu, proszę zadbać o odpowiednie zapisy dotyczące wad fizycznych i prawnych oraz odpowiedzialności dewelopera. Żeby zabezpieczyć się na przyszłość. Bo zgodnie z przywołanym na początku wyrokiem NSA – jeśli Pan zakupi lokal, a pozwolenie zostanie uchylone, będzie Pan obowiązany do przywrócenia stanu zgodnego z pozwoleniem lub – w ekstremalnej sytuacji, oczywiście hipotetycznej – do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, co łączy się z dodatkowymi opłatami.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414

2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.02.2023 r., sygn. akt II OSK 547/20

3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.12.2018 r., sygn. akt II OSK 249/17