Odlesienie gruntu pod drogę dojazdową, czy można uniknąć opłat?

Ochrona gruntów leśnych

Zasady ochrony gruntów leśnych oraz procedury wyłączenia tych gruntów z produkcji leśnej reguluje głównie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uogrl). Dodatkowe przepisy dotyczące wyłączania gruntów leśnych zawarte są w innych aktach prawnych, takich jak: Rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2002 r. w sprawie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. dotyczące warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu.

Ochrona określona w ustawie obejmuje wszystkie grunty leśne, niezależnie od formy własności, które są oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty leśne (Ls), w tym grunty związane z gospodarką leśną, takie jak drogi leśne czy linie oddziałowe.

Możliwości wyłączenie gruntu z produkcji leśnej

Aby wyłączyć grunty leśne z produkcji, należy najpierw uzyskać decyzję od dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wydaną na wniosek inwestora. Decyzja ta ustala należności, opłaty roczne oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu zgodnie z art. 11 w związku z art. 5 uogrl oraz art. 12 ust. 1 uogrl.

Kolejnym krokiem jest zmiana przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wymaga uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego zgodnie z art. 7 ust. 1-2 uogrl. W trakcie prac planistycznych wójt, burmistrz lub prezydent miasta musi uzyskać zgodę ministra środowiska (dla gruntów Skarbu Państwa) lub marszałka województwa (dla gruntów innych właścicieli) na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto wymagane jest uzyskanie opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego, w zależności od rodzaju gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 3 uogrl.

Inwestor musi również posiadać odpowiedni tytuł prawny do uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji. Może to być prawo własności, użytkowanie wieczyste, posiadanie samoistne, zgoda właściciela gruntu (np. umowa zarządu, użytkowania, służebności) lub orzeczenie zastępujące zgodę właściciela (np. decyzja starosty lub orzeczenie sądu). W przypadku gruntów Skarbu Państwa zarządzanych przez Lasy Państwowe, inwestor musi zawrzeć umowę dzierżawy z właściwym terytorialnie nadleśniczym.

Obliczanie i uiszczanie opłat za wyłączenie z produkcji rolnej i leśnej

Artykuł 12 uogrl reguluje zasady obliczania i uiszczania opłat obejmujących:

1) jednorazową należność, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 12 – jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji,

2) opłaty roczne, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 13 opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną:

a) w razie trwałego wyłączenia – przez 10 lat,

b) w razie nietrwałego wyłączenia – przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat,
od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

Na tle obu definicji należy podkreślić, że jednorazową należność płaci się tylko w razie trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, natomiast opłaty roczne w obu wariantach: w razie trwałego – przez 10 lat (wtedy mamy do czynienia z należnością plus opłatami), w razie nietrwałego – przez okres wyłączenia, chyba że jest on dłuższy niż 20 lat, kiedy opłaty roczne ponosi się tylko przez 20 lat (w tym drugim wariancie mamy do czynienia tylko z opłatami, gdyż jednorazowej należności nie ma).

Charakter prawny opłat (należności i opłat rocznych) był przedmiotem wielu kontrowersji w literaturze i orzecznictwie. Jeśli chodzi o poglądy wyrażane w piśmiennictwie, można je sprowadzić do trzech, uznających, że opłaty te są: 1) cenami ziemi, 2) świadczeniami podatkowymi lub quasi-podatkowymi, 3) świadczeniami odszkodowawczymi.

Wyłączenie gruntów z produkcji leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego

Przepis art. 12a uogrl wskazuje, kiedy opłaty od planowanego przez Pana przedsięwzięcia mogą nie obowiązywać. Wprowadza wyjątek od powyższej zasady, stanowiąc, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:

• do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;
• do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.

Przewidziane w tym przepisie zwolnienie od należności, opłat i odszkodowań aktualizuje się, jeżeli zostały spełnione dwie przesłanki: 1. cel wyłączenia w postaci budownictwa mieszkaniowego, 2.nieprzekroczenie norm ilościowych (jak wyżej)

Dwa odmienne stanowiska orzecznictwa co do zwolnienia z opłat

W judykaturze co do ww. zwolnień istnieją dwa zupełnie przeciwstawne nurty.

Jest pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 11.10.2012 r., II SA/Gl 638/12, zgodnie z którym zawarte w art. 12a uogrl wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele mieszkaniowe, pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Gdyby bowiem istotnie taka była intencja ustawodawcy, to nic nie stałoby na przeszkodzie, by wskazał wprost, iż zwolnienie dotyczy wyłącznie terenu przeznaczonego pod budynek mieszkalny. Nie uczynił tego jednak i do budynku odniósł się jedynie wskazując, w jaki sposób wyliczyć należy powierzchnię terenu, którego wyłączenie nie powoduje konieczności uiszczenia należności i opłat. W konsekwencji formułując zwrot „cele budownictwa mieszkaniowego” a nie „grunt pod budowę budynku” zastosował pojęcie pod względem treści bardziej pojemne, co rodzić musi określone konsekwencje. Grunty przeznaczone na „cele budownictwa mieszkaniowego”, o których mowa w art. 12a uogrl, oznaczają tym samym nie tylko teren zgodny z obrysem budynku, ale także teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku, infrastruktury.

W konsekwencji do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolniczej (lub odpowiednio leśnej) zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat zaliczyć można także drogę dojazdową do projektowanego budynku jednorodzinnego.

Dla porządku wskazać jednak należy, że w orzecznictwie istnieje również stanowisko przeciwne do zaprezentowanego powyżej (i jak się wydaje dominujące), zgodnie z którym art. 12a uogrl nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 uogrl. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru; zob. wyrok NSA z 20.09.2001 r., I SA 1793/00). Jak wskazał w tym wyroku NSA, nie przewiduje się zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej, nawet niezbędnej do funkcjonowania całego osiedla. Teza ta została powtórzona w innych wyrokach sądów administracyjnych, chociażby w wyroku WSA w Gdańsku z 26.10.2017 r., II SA/Gd 586/17 czy też wyroku WSA w Warszawie z 14.09.2018 r., IV SA/Wa 1114/18).

Wnioski

Przyjęcie przez organ drugiego z przedstawionych stanowisk oznaczać będzie, że droga dojazdowa nie będzie mogła być zwolniona z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej.

Tak więc odpowiedź na Pańskie pytanie zależna jest od tego, który z powyższych poglądów przyjmie starosta, przy czym jako rozwiązanie bezpieczniejsze jawi się w świetle orzecznictwa wariant drugi. Jego wybór spowoduje konieczność naliczenia pełnych opłat za odlesienie gruntu pod budowę drogi dojazdowej. Niemniej jednak uważam – zgodnie z faktem, że istnieje orzecznictwo przewidujące zwolnienie z opłat (choć nie jest dominując) – że wniosek o odlesienie winien Pan złożyć, uznając tenże nurt orzeczniczy i wnosić o wymienione zwolnienie. Zawsze warto spróbować.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. 1995 nr 16 poz. 78

2. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Dz.U. 2002 nr 99 poz. 905

3. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, Dz.U. 2012 poz. 1302