Kto rządzi w gminie po odwołaniu burmistrza?

Kto przejmuje obowiązki po odwołanym burmistrzu?

Poniżej wyjaśniam wątpliwości na temat tego, kto „rządzi” w gminie po odwołaniu burmistrza.

Pogląd, że jakakolwiek inna osoba poza wskazaną przez Prezesa Rady Ministrów miałaby pełnić funkcję organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) w razie wygaśnięcia jego mandatu przed upływem kadencji, jest pozbawiony podstaw prawnych. Uprawnień wójta nie może realizować ani sekretarz, ani skarbnik gminy, ani żadna inna osoba upoważniona do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Rada gminy, jako organ stanowiący, również nie przejmuje w tych okolicznościach kompetencji wójta do czasu powołania przez premiera osoby pełniącej jego funkcję.

Procedura inicjowana przez wojewodę, po poinformowaniu go przez przewodniczącego rady gminy o zaistniałym stanie rzeczy, jest traktowana przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów niezwykle priorytetowo, właśnie z uwagi na szybkie „nawarstwianie się” problemów personalnych, technicznych i innych w czasie trwającego braku organu wykonawczego w gminie. Innymi słowy gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest w tym czasie pozbawiona organu wykonawczego, co powoduje oczywiście pewne zaległości w jej wewnętrznym funkcjonowaniu, ale nie istnieją żadne argumenty prawne, aby rolę wójta w sposób bezpodstawny mógł przejąć ktokolwiek inny, uzasadniając to potrzebą pilnego załatwienia spraw bieżących.

W zakresie działania administracji publicznej nie można domniemywać ani konstruować podstaw prawnych do określonego zachowania, jest to bowiem sprzeczne z zasadą legalizmu, stanowiącą jeden z fundamentów ustroju państwa polskiego, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.: „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Podstawa prawna przyznająca kompetencje organom administracji publicznej musi wprost wynikać z przepisów rangi ustawowej, wydanych przez ustawodawcę, nie można jej tworzyć dla doraźnych potrzeb, a więc źródłem uprawnienia lub obowiązku organu władzy publicznej nie może być celowościowa interpretacja norm prawnych.

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji

Jak stanowi przepis art. 28f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.): „w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów”. W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji, przeprowadza się wybory przedterminowe (art. 28d ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców (art. 28e ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe przepisy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazują, kto przejmuje obowiązki wójta, jeśli jego mandat wygasł w trakcie kadencji.

Osoba wyznaczona przez premiera nie jest wójtem, ale przysługują jej wszystkie jego kompetencje. W związku z tym w nauce prawa wyrażono nawet pogląd, że podmiot zastępujący wójta może własnym działaniem ustanawiać prawo miejscowe w zakresie i na zasadach przysługujących temu organowi. Sądy administracyjne osobę pełniącą funkcję wójta (w rozumieniu art. 28f ustawy o samorządzie gminnym) nazywają najczęściej komisarzem (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 266/10). Jednak w doktrynie podkreśla się, że taki podmiot należy wyraźnie odróżnić od komisarza rządowego (również pełniącego funkcję organu lub organów gminy na zasadzie art. 96 ust. 1 i art. 97 ustawy o samorządzie gminnym). Komisarze rządowi są bowiem powoływani w innych okolicznościach, na podstawie odmiennych przesłanek ustawowych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wyznaczenie osoby pełniącej funkcję wójta w przypadku wygaśnięcia jego mandatu nie wynika bezpośrednio z funkcji nadzoru Prezesa Rady Ministrów nad organami samorządu terytorialnego, jak w przypadku komisarza rządowego, ale ma swoje źródło w konieczności zapewnienia ciągłości funkcjonowania organów administracji publicznej.

Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów pełni swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, a zatem do chwili złożenia przez niego ślubowania. Osoby pełniącej funkcję wójta nie można uznać za pracownika samorządowego, jest ona bowiem w istocie pracownikiem administracji rządowej. Powoduje to, że nie będzie mogła być odwołana przez mieszkańców w drodze referendum lokalnego. Mimo to ze względu na brak szczegółowej regulacji prawnej w praktyce do osoby pełniącej funkcję wójta stosowana jest ustawa o pracownikach samorządowych wraz z rozporządzeniem w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Na tej samej zasadzie przyjęto również praktykę wynagradzania takiej osoby z funduszy gminy (tak: Z. Skoczylas [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. R. Hausera, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011).

Jak słusznie Pan zauważa, wygaśnięcie mandatu wójta skutkuje wygaśnięciem mandatu wszystkich jego zastępców, jednak nie z mocy prawa (ex lege), ale na skutek podjętych wobec nich czynności z zakresu prawa pracy. W związku z tym podkreśla się, że gdy mandat wójta ustaje w inny sposób niż poprzez upływ kadencji, jego wygaśnięcie uruchamia procedurę odwołania zastępcy z zachowaniem okresu wypowiedzenia stosownego do długości analogicznej umowy o pracę. Inaczej mówiąc, wygaśnięcie mandatu wójta jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy i wypowiedzeniem mu umowy o pracę (tak: Z. Skoczylas [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. R. Hausera, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011).

Brak osoby fizycznej sprawującej funkcję organu administracji

Osoby, które są upoważnione do podejmowania i rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie tracą swoich kompetencji wskutek wygaśnięcia mandatu wójta, mogą zatem nadal wykonywać swoje obowiązki wynikające z udzielonych upoważnień, wydawać decyzje, postanowienia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2008 r. (sygn. akt II OSK 531/07) podkreślono, że upoważnienia udzielane przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) podległym mu urzędnikom są bezterminowe i nie tracą mocy prawnej z chwilą, kiedy konkretna osoba, która udzieliła tych upoważnień, przestanie piastować urząd. Organ administracji publicznej istnieje bowiem niezależnie od jego obsady personalnej. W imieniu państwa lub w imieniu jednostki samorządu terytorialnego działają ich organy, a nie osoby fizyczne stanowiące obsadę personalną. Istnienie organów i ich kompetencje nie są uzależnione od tego, kto w danej chwili piastuje dany urząd i czy urząd ten posiada aktualnie obsadę personalną. Brak osoby fizycznej sprawującej funkcję organu (np. z powodu jej śmierci, zrzeczenia się czy wygaśnięcia mandatu z innej przyczyny) nie znosi danego organu administracji, zatem nie ma wpływu na ważność udzielonych upoważnień. Konkludując, można stwierdzić, że: „ludzie się zmieniają, a urzędy trwają”.

Problem ważności upoważnień i pełnomocnictw w sytuacji wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta przed upływem kadencji

Można w tym miejscu powołać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1034/06), który inaczej, w mojej ocenie nieprawidłowo i wbrew powyższemu stanowisku NSA, ujmuje problem ważności upoważnień i pełnomocnictw w sytuacji wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta przed upływem kadencji. Istotne są jednak właściwie ocenione przez sąd konsekwencje dla niezagrożonego istnienia jednostki samorządu terytorialnego. Mianowicie w świetle tego orzeczenia: „Fakt rezygnacji z urzędu prezydenta gminy (miasta) i związanym z tą rezygnacją wygaśnięciem pełnomocnictw nie skutkuje utratą bytu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, czy też utratą statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie można też przyjąć, że z chwilą wygaśnięcia pełnomocnictw osób reprezentujących jednostkę samorządu terytorialnego utraciła ona zdolność do czynności prawnych. Ustawodawca wprowadził art. 28f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po to aby zapobiec sytuacji, iż w okresie między wygaśnięciem mandatu dotychczasowego prezydenta a powołaniem nowego prezydenta jednostka samorządu terytorialnego nie mogłaby funkcjonować, nie mając organu wykonawczego powołanego do jej reprezentacji. Osoba pełniąca funkcję prezydenta miasta, wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, pełni obowiązki wymienione w ustawie o samorządzie gminnym, w tym również kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników do wydawania decyzji, w imieniu prezydenta (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym)”.

W konsekwencji według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 913/06): „pogląd, iż osoba pełniąca funkcję prezydenta, nie będąc prezydentem z mandatu wyborców, nie może skutecznie upoważniać do występowania w imieniu prezydenta miasta, jest nietrafny”. Osoba pełniąca ze wskazania premiera funkcję organu wykonawczego może zatem także udzielać pełnomocnictw procesowych do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi, administracyjnymi, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sądem Najwyższym. Warto też zaznaczyć, że: „określona przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych instytucja absolutorium z tytułu wykonania budżetu nie ma zastosowania do osoby wyznaczonej przez Premiera RP do pełnienia funkcji organu wykonawczego gminy” (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 5 czerwca 2009 r., Nr 12/46/2009).