Kontynuowanie rozpoczętej budowy zagrodowej przez osobę nie będącą rolnikiem

Zabudowa zagrodowa a gospodarstwo

Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej „r.w.t.”) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności „budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych”. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.; zwanej dalej „u.k.u.r.”) „za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha”. Wojewoda wyjaśnił również, że pod pojęciem rolnika rozumie się „osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminnie, w obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo” (art. 6 ust. 1 u.k.u.r.).

Podjęcie prac budowlanych na gruntach rolnych

Zasadą jest podjęcie prac budowlanych dopiero po wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Konieczność wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych. Na gruntach rolnych niewyłączonych z produkcji rolnej może zatem powstać tylko zabudowa zagrodowa. O taką z kolei wnioskować może osoba, która w rozumieniu przepisów uznawana jest za rolnika.

Kontynuowanie budowy – przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę

Art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego (w skrócie P.b.) przewiduje, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 P.b. (decyzję udzielającą pozwolenia na budowę), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Dwie pierwsze dotyczą zgody osoby, na której rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, na przeniesienie decyzji oraz zgody osoby, na rzecz której przeniesiona ma zostać decyzja. Trzecim warunkiem jest przedstawienie przez osobę, na którą przeniesione ma zostać pozwolenie na budowę, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Instytucja przeniesienia pozwolenia na budowę stosowana jest wówczas, gdy poza osobą inwestora elementy stanu faktycznego sprawy, w której pozwolenie zostało wydane, nie ulegają zmianie [A Ostrowska, (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 393]. Tym samym organ architektoniczno-budowlany, rozpoznając wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę, nie może nie dostrzegać innych uwarunkowań związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę dla konkretnego rodzaju inwestycji.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygający o przeniesieniu pozwolenia na budowę powinien odmówić przeniesienia, jeżeli z materiału dowodowego wynika, że uwzględnienie wniosku spowodowałoby obejście przepisów prawa, np. w sytuacji gdy inwestor zwraca się z wnioskiem o przeniesienie pozwolenie na budowę w części, a pozostawałoby to w kolizji z normami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Rozstrzygnięcie o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę będzie również konieczne, jeżeli organ ustali, że w wyniku przeniesienia pozwolenia osoba, na którą zostałaby ona dokonana, takiego pozwolenia w normalnym trybie nie mogłaby uzyskać. Wydanie decyzji przez organ w tego rodzaju przypadkach prowadziłoby do obejścia prawa, a także do naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu [zob. A. Kosicki (w:) M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, s. 446].

Organ może uznać (choć błędnie) za niedopuszczalne dokonanie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z tego to powodu, że nabywca nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, a przedmiotem pozwolenia na budowę była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej. Taka argumentacja organu nie jest jednak trafna.

Kontynuowanie budowy przez nierolnika

Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania, czy osoba–- na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej – jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne zgodnie z art. 6 i 7 u.k.u.r. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest też uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora.

Zaznaczyć trzeba bowiem, że w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie reguluje praw i obowiązków jednostek w sferze prawa budowlanego. Jej zakres przedmiotowy uregulowany w art. 1 u.k.u.r. jest wyraźnie odmienny:

„Ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez:

1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych;

2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; 3

) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach” (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 330/16, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 778/11).

Nie oznacza to jednak, że organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa – np. spowodowania innego niż rolnicze sposobu użytkowania gruntu wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jeśli inwestycja pierwotnie projektowana zrealizowana miałaby być na gruntach klasy R I–IIIb, oczywiste jest, że w sytuacji, gdy planowany budynek mieszkalny realizowany byłby w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, realizacja planowanej inwestycji nie wymagałby zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a także wydania decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej. Wynika to z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych klasy I–III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego wypełnia przesłanki wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.), co w konsekwencji rodzi konieczność uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.). Uzyskanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej niezbędne jest przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.).

Jednakże art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. przewiduje od powyższego istotny wyjątek, wskazując, że budowa określonego rodzaju obiektów nie wpływa na rolną kwalifikację gruntów. I tak: grunty pod „wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi” (oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu) pozostają nadal gruntami rolnymi.

Przywołane powyżej przepisy pozwalają uznać, że zgoda na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest wymagana w przypadku budowy budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, o ile oczywiście nie spowoduje to innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego. Tym samym możliwe jest zrealizowanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruntach rolnych bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., jeżeli jego realizacja nie zmienia sposobu użytkowania gruntów rolnych, to jest jeżeli budynek mieszkaniowy nie jest dowolnym budynkiem mieszkalnym, ale budynkiem wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.).

Kontynuowanie rozpoczętej budowy

Należy przy tym podkreślić, że inwestycja może zostać zrealizowana na gruntach rolnych stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. nie dlatego, że nowy inwestor jest rolnikiem, o ile inwestycja ta jest funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym. Innymi słowy, ustawodawca, regulując omawianą kwestię, posługuje się kategoriami przedmiotowymi, a nie podmiotowymi.

Zasadniczo organ będzie musiał zbadać – przed przeniesieniem pozwolenia na budowę – czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie mogła być kwalifikowana jako budynek mieszkalny „wchodzący w skład gospodarstwa rolnego” (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.). W innym wypadku otrzymacie Państwo odmowę przeniesienia.