Jak zmusić gminę do naprawy drogi?

Pani Halina i jej sąsiedzi mają problem z drogą dojazdową do swoich domostw (chodzi o 6 rodzin). Mieszkają w małej miejscowości, w niebogatej gminie. Droga należy do gminy, ale mieszkańcy, żeby jakoś funkcjonować, na własny koszt ją wybudowali, czyli wydzielili słupami, utwardzili kilkoma warstwami kamieni, żwiru i lepiku. Wykonali te prace, nie czekając na gminę, bo działki, które zakupili pod budowę domków, zostały wydzielone z gminnego pola ornego. Tak przygotowana droga służyła im przez kilkanaście lat, ale ostatnio zaczęła się psuć, powypadały w niej dziury. Mieszkańcy zwrócili się więc do władz gminy z prośbą o naprawę i położenie asfaltu. Burmistrz nawet wstępnie się zgodził, ale sprawa upadła na radzie gminy, bo zdecydowano o budowie innej drogi. Pani Halina pyta, jak mieszkańcy mogą zmusić gminę do naprawy tej drogi.

Na kim ciąży obowiązek utrzymania drogi w należytym stanie technicznym?

Bez wątpienia zły stan drogi dojazdowej to poważny problem dla mieszkańców i należy w tej sprawie interweniować.

W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym („usg): „Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy”. „W doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wymienione w ust. 1 art. 7 zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej” (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, NZS 2008, nr 3, poz. 53, patrz także j.w. Komentarz Lex do art. 7 usg). NSA aprobuje też pogląd, iż samoistnie interpretowany art. 7 ust. 1 i 2 usg nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których gmina będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nienależącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych, (patrz K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, j.w. s. 110). Należy zatem poszukiwać kompetencji do określonych działań konwencjonalnych (tu: wydania zarządzenia przez wójta gminy) w przepisach odrębnych.

Obowiązki zarządcy dróg publicznych

Art. 20 pkt. 2, 3, 4 oraz 11 ustawy o drogach publicznych („udp”) określa obowiązki zarządcy dróg publicznych. Wynika to wprost z art. 19 ust. 2 udp, który wymienia zarządców dróg, w zależności od kategorii drogi publicznej.

Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z określonymi zasadami. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany (w tym budowle) należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych (czyli dróg o znaczeniu lokalnym niezaliczonych do innych kategorii, stanowiących uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych), następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

Drogi, niezależnie od ich charakteru, są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego.

Zgłoszenie pogorszenia się stanu technicznego drogi do organu nadzoru budowlanego

Na właścicielu bądź zarządcy drogi ciąży obowiązek utrzymania jej w należytym stanie technicznym bez względu na to, czy stan ten jest efektem podjętych inwestycji, czy też naturalnego pogorszenia parametrów użytkowanych związanych z upływem czasu.

Jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Jedną z opcji, jaką ma pani Halina i jej sąsiedzi, jest zawiadomienie PINB o stanie drogi dojazdowej, z wnioskiem o wszczęcie postępowania w zakresie nakazania wykonania określonych prac celem doprowadzenia drogi do odpowiedniego stanu technicznego.

Skarga na bezczynność gminy w sprawie złego stanu drogi

Drugą opcją jest wniosek do gminy, a następnie – o ile gmina nie podejmie czynności – skarga na bezczynność. Chociaż tu zdania co do skuteczności są podzielone, z uwagi na to że niekiedy obowiązek naprawy drogi jest po prostu kwestionowany.

Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Skarga z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń.

Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego, że :

1. zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem,
2. wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego,
3. złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.

Przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ustrojowy, nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w przepisie art. 7 ust. 1, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego to obowiązku wchodzą między innymi sprawy dotyczące potrzeb gminnych dróg, ulic, mostów, stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków.

Wymienione zadania w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter fakultatywny. Oznacza to, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy, czy też modernizacji określonych dróg stanowiących jej własność.

Jedynie w art. 7 ust. 2 tej ustawy ustawodawca wskazał, że to, które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny, określają inne przepisy.

Zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg gminnych

Takimi odrębnymi przepisami, które regulują w sposób jednoznaczny zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy o drogach publicznych.

Jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze, czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1, to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia (patrz m.in. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexuisNexis2007, wydanie 3, s. 734, a także j.w. Komentarz Lex do art. 101a).

W orzecznictwie podnosi się także, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101a ust. 1 usg może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (wyrok NSA z 27.08.1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96; Biuletyn Informacji Prawnej rok 1998, nr 2, s. 1, patrz też glosa do ww. wyroku B. Popowskiej, OSP 1998/5 oraz A. Fagura, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 201,zwłaszcza s. 28).

Należy też zwrócić uwagę na treść art. 101a ust. 2, w myśl którego: „W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.”. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że organ nadzoru może wykonać tylko te czynności, na które zezwala mu ustawodawca, tj. w ramach przysługujących organowi kompetencji do wkraczania w działalność gminną. Ten zaś jest ograniczony, co wynika z art. 87 usg.

W sytuacji pani Haliny i jej sąsiadów zaleciłabym zawiadomienie PINB, a skargę o naruszenie prawa potraktowałabym jako opcję posiłkową.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
2. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96