Czy gmina musi zapewnić dojazd do działki budowlanej?

Do działki budowlanej pana Artura dochodzi droga gminna i na niej się też kończy. Sąsiad jest właścicielem działek po obu stronach tej drogi i chciałby, aby droga została zlikwidowana. Jak podaje pan Artur, z tej drogi od wielu lat jego rodzinna nie korzysta, stała się ona nieprzejezdna, bo zarosła krzewami i drzewami. On i jego rodzina korzystają z drogi, która prowadzi przez ich działkę do szosy znajdującej się na terenie, którego właścicielem są Polskie Koleje Państwowe. Co ważne, ta droga gminna jest ich jedynym prawnym dojazdem do domu, potrzebnym np. do celów budowlanych. Pan Artur pyta, czy sąsiad może pozbawić ich jedynego dostępu do drogi publicznej, np. wykupując zarośniętą drogę od gminy, czy można temu jakoś zapobiec. Czy gmina musi zapewnić dojazd do działki? Czy istnieje potrzeba wystąpienia do urzędu gminy o ustalenie granic drogi i oczyszczenie jej z krzewów i drzew? Kto ponosi koszty z tym związane?

Droga gminna - przepisy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych

Droga gminna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest drogą publiczną. W myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych : „drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy”. W myśl art. 20 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora, utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.

Ustawa wymienia także drogi wewnętrzne, które mogą stanowić własność poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa czy też innych podmiotów. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych: „drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi”. W myśl art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych: „budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu”.

Finansowanie zadań w zakresie dróg wewnętrznych

Finansowanie zadań, o których mowa wyżej, w zakresie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.

Zgodnie z tezą wyroku WSA w Warszawie z 10 maja 2006 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 90/06): „Pojęcie »droga« należy odnieść do przepisów ustawy o drogach publicznych (poz. 2086 ze zm.), klasyfikującej drogi publiczne według kategorii, a następnie klas. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, m.in. drogi dojazdowe do gruntów rolnych, są drogami wewnętrznymi, które nie spełniają definicji drogi zawartej w ustawie – Prawo budowlane”.

Niezależnie od tego, czy opisana w pytaniu droga gminna ma status drogi publicznej, czy też wewnętrznej, na gminie jako właścicielu spoczywa obowiązek jej utrzymania. Obowiązki gminy wynikają z ustawy o drogach publicznych w przypadku dróg publicznych lub z Kodeksu cywilnego (K.c.) w przypadku dróg wewnętrznych. To oznacza, że z budżetu gminy mają być finansowane prace związane z utrzymaniem czy inwestycjami na drodze.

Czy droga publiczna może zostać sprzedana?

Jeżeli droga ma charakter drogi publicznej, nie może stanowić przedmiotu obrotu. W myśl uzasadnienia zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. (sygn. akt: III CZP 72/06) do wyłączonych z obrotu należą m.in. rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego, nie może zatem w odniesieniu do takiej rzeczy powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym. Taka rzecz nie może być również przedmiotem posiadania, skoro mogłoby ono prowadzić do nabycia własności przez osobę, która nie może być jej właścicielem.

Z tych przyczyn, jeżeli mamy do czynienia z drogą gminną o kategorii publicznej, to sąsiad pana Artura nie może jej nabyć na własność, zasiedzieć itp.

Inaczej byłoby w przypadku dróg wewnętrznych gminnych. Do takich dróg stosuje się przepisy prawa cywilnego. Zarówno sąsiad, jak i pan Artur mogliby, o ile gmina zechce sprzedać grunt, nabyć własność działki, zasiedzieć działkę, wynająć ją czy też wydzierżawić.

Skutki likwidacji drogi dojazdowej przez gminę 

Jeżeli droga dojazdowa umożliwia dostęp do drogi publicznej i zostało to ustalone w warunkach zagospodarowania terenu oraz w oświadczeniu zarządcy drogi dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, to dostęp ten powinien zostać utrzymany. Likwidacja tej drogi dojazdowej przez gminę skutkowałaby po stronie gminy obowiązkiem zapewnienia panu Arturowi innego dostępu do drogi publicznej, o ile nie ma on takiego dostępu. Jeżeli gmina zlikwiduje jedyną drogę dojazdowa i nie zapewni innego dostępu do drogi publicznej, po stronie pana Artura powstaje roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Zgodnie z art. 145 K.c.:

„§ 1. Jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna).

§ 2. Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej.

§ 3. Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy”.

Choć przepis mówi o braku odpowiedniego dostępu do nieruchomości, to nie można tego sformułowania rozumieć zbyt szeroko i nie wystarczą subiektywne odczucia właściciela działki, aby móc skutecznie domagać się ustanowienia służebności drogi koniecznej. Nie wystarczy powiedzieć, że droga, która prowadzi do nieruchomości, jest nieodpowiednia i że lepsza byłaby inna, bo właścicielowi byłoby wygodniej się dostać do drogi publicznej. Sąd zgodzi się na ustanowienie służebności, gdy nieruchomość ma już zapewniony inny dojazd, tylko wyjątkowo.

Z opisu sprawy wynika, że obecnie nieruchomość nie jest odcięta od drogi publicznej i dojazd jest realizowany przez tereny kolejowe. Z tych przyczyn likwidacja istniejącej drogi gminnej mogłaby nie stanowić wytaczającej przesłanki uwzględnienia powództwa o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Panu Arturowi proponowałabym dla ochrony własnego interesu prawnego zwrócić się do gminy z żądaniem przywrócenia przejezdności drogi gminnej. Należy przy tym powołać się na to, że droga stanowi dojazd do posesji, a gmina jako właściciel ma obowiązek utrzymywać nieruchomość w należytym stanie. Można także zaproponować gminie zawarcie umowy użyczenia na rzecz pana Artura, czyli nieodpłatnego korzystania z drogi. W ramach umowy użyczenia musiałby on jednak dbać o użyczoną nieruchomość. W ten sposób zagwarantowany zostałby dojazd do działki. Bardziej skuteczna byłaby jednak instytucja ustanowienia służebności drogowej.

Zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej

Podsumowując: w pierwszej kolejności należy ustalić, jaki status ma droga – czy jest to droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Gmina ma obowiązek dbać o swoje mienie, w tym o posiadane nieruchomości. Jeśli droga okaże się drogą publiczną, na podstawie ustawy o drogach publicznych należy wezwać gminę do wykonywania swoich obowiązków ustawowych, to jest utrzymania drogi w należytym stanie. Jeżeli mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, to należy wezwać gminę do wykonywania obowiązków właścicielskich, to jest utrzymania drogi w należytym stanie.

Sąsiad może czynić starania, by nabyć grunt gminny, z tym że wykluczone jest nabywanie gruntów zajętych pod drogi publiczne.

Dla ochrony swojego interesu prawnego, w przypadku gdy droga jest drogą wewnętrzną, można zaproponować gminie zawarcie umowy użyczenia. Wówczas na biorącego w użyczenie spadają obowiązki związane z utrzymaniem przedmiotu użyczenia, ale zyskuje on tytuł prawny do nieruchomości. Najskuteczniejszym sposobem na zagwarantowanie dostępu do drogi (w przypadku dróg wewnętrznych) jest ustanowienie służebności przejazdu i przechodu na nieruchomości gminnej.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
2. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
3. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt: III CZP 72/06
4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 90/06