Dostęp do informacji publicznej a tajemnica przedsiębiorstwa

Udostępnianie informacji publicznej

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako „Dip”):

„1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U., poz. 1240), oraz partie polityczne.

3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.”

Następnie stosownie do art. 5 Dip:

„1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

1a. (utracił moc)

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji.

4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.”

Obowiązek udzielania informacji publicznej przez spółki komunalne

Tak więc spółki komunalne, czyli spółki tworzone przez gminy w celu realizacji zadań publicznych (np. dostarczania wody, zapewnienia komunikacji publicznej), mieszczą się w powyższym katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Jak wskazano wyżej, spółki komunalne zobowiązane są do udzielania informacji publicznej, czy to w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też na wniosek osoby zainteresowanej. Zaznaczyć należy jednak, że zgodnie z art. 5 ust. 2 Dip obowiązek ten może podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Dla wyjaśnienia pewnych kwestii wskazuję, iż wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. (sygn. I OSK 1858/13) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. [dalej: Spółka] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2013 r. (sygn. II SAB/Lu 157/13) zobowiązującego Spółkę do załatwienia wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wnioskodawca zwrócił się do Spółki o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na określonych we wniosku działkach. Z uwagi na brak załatwienia przez Spółkę przedmiotowego wniosku, wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność.

Uwzględniając skargę, WSA w Lublinie wskazał, że każdy wniosek w sprawie udostępnienia informacji publicznej powinien być załatwiony wyłącznie w jednej z form przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego skarżona Spółka nie uczyniła, w związku z czym pozostawała w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, podnosząc szereg zarzutów argumentujących, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, wskazał po pierwsze, że termin „zadania publiczne” jest pojęciem szerszym od terminu „zadania władzy publicznej” wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane tylko przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Z kolei pojęcie „zadanie publiczne” użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. W związku z tym NSA uznał, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące zadania publiczne przewidziane w ustawie – Prawo energetyczne, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych.

Uznając zatem, że, jeżeli Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, złożony wniosek powinien być rozpatrzony przez nią poprzez:

• dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej lub
• wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać lub
• wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji lub
• wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub
• wydanie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc w przypadku niezłożenia przez wnioskodawcę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem.

Sąd II instancji odniósł się również do pojęcia „tajemnicy przedsiębiorstwa”, wskazując, że jest ono synonimem pojęcia „tajemnicy przedsiębiorcy” zdefiniowanego w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. NSA wskazał, że dla uznania określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy wykazać, że przedsiębiorca podjął, przed otrzymaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności.

Podmioty wykonujące zadania publiczne a udostępnianie informacji

Wszystkie powyższe rozważania znajdują również zastosowanie w przypadku udostępniania informacji publicznej przez spółki komunalne, jako podmioty wykonujące zadania publiczne, przez zarządy tych spółek, jako podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (wyrok WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 roku – sygn. akt. II SAB/Op 12/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 roku – sygn. akt. II SAB/Wa 192/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 roku – sygn. akt. II SAB/Wa 442/11). Umowa ta stanowi bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. b ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (wyrok WSA w Opolu z dnia 08 grudnia 2011 roku – sygn. akt. II SAB/Op 31/11). Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami (wyrok NSA z dnia 03 stycznia 2012 roku – sygn. akt. I OSK 2157/11).

Udostępnienie danych osobowych

W tym wypadku dane osobowe w zakresie imienia i nazwiska zawarte w umowach nie podlegają ograniczeniu jawności, ponieważ każdy, kto korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych, musi liczyć się z udostępnieniem danych osobowych. Ograniczeniu podlega adres zamieszkania, numer PESEL, dowodu osobistego i tym podobne dane chronione. Sąd Najwyższy 8 listopada 2012 r., oddalając skargę kasacyjną warszawskiego Ratusza (sygn. akt I CSK 190/12), stwierdził:

„Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 Dip – wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12.

Jak już wskazałem, stosownie do art. 5 ust. 2 Dip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Tajemnica przedsiębiorstwa

Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej.

Informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa winny być tajemnicą od chwili ich wytworzenia i od tego momentu powinny być chronione przez przedsiębiorcę. Brak jest zaś możliwości skutecznego uznania tego, że dana informacja staje się tajemnicą dopiero w momencie, gdy jakiś podmiot wystąpił z wnioskiem o jej udostępnienie.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane (gdyż istnieje) w sferze obiektywnych faktów, a jego byt nie jest uzależniony od ewentualnego zainteresowania tajemnicą przez osoby trzecie. „W sytuacji, gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami finansów publicznych a prywatnymi przedsiębiorcami czy spółkami, firmy kooperujące z organami państwowymi winny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów państwa, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień – w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Prywatność osoby fizycznej

Pojęcie „prywatność osoby fizycznej” dotyczyć może osób fizycznych, a nie przedsiębiorcy. Sferę prywatności posiada wyłącznie człowiek, a nie podmiot gospodarczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Wa 1584/09, Lex nr 589249). Zatem w sytuacji, gdy osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą w pierwszym rzędzie korzysta z ochrony jaką ustawodawca zapewnia przedsiębiorcy. Podejmując działalność gospodarczą w tej formie prawnej a nie np. w formie spółki kapitałowej, przedsiębiorca musi się liczyć nie tylko z ryzykiem gospodarczym, ale i ryzykiem utraty prywatności w tym zakresie.

W zaistniałej sytuacji mam duże wątpliwości, czy można skutecznie powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy, chociaż nie mam pełnej wiedzy np. wglądu w umowy, korespondencji ze spółką komunalną dotyczącej zawieranej umowy, faktów ogólnodostępnych. Istotny jest także tryb, w jakim zawarto umowę i inne dokumenty z postępowania dotyczącego zawierania umowy. Ostateczna decyzja będzie należała do organu administracji, a następnie organów, które taką decyzję będą weryfikować.

Udostępnianie danych podmiotom trzecim

Moim jednak zdaniem już spółka komunalna powinna udostępnić dane z zawartej z prywatnym przedsiębiorcą umowy. Gmina tym bardziej powinna to zrobić. Prywatny przedsiębiorca w tym zakresie powinien wystąpić do spółki komunalnej oraz gminy z oświadczeniem, że kwestie wynagrodzenia oraz inne ważne dla niego kwestie w umowie są poufne i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie powinny także w tym zakresie być udostępniane podmiotom trzecim.

Zaznaczam jednak przy tym, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ustawodawca wprowadził zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Oznacza to, iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego (czyli również jednostka samorządu terytorialnego) nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie).

W piśmie więc przedsiębiorca powinien wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know-how produkcyjne, ewentualnie know-how handlowe bądź inne.

Reasumując, jeżeli nie zostanie wykazane, czy to w spółce komunalnej, czy to w gminie, że warunki handlowe są wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, a ich upublicznienie stanowi naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa i łączącej strony umowy oraz, że sama umowa posiadała klauzulę poufności, to gminie będzie trudno obronić się w sądzie na skutek skargi wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. I OSK 511/13, w którym sąd oddalił skargę wnioskodawcy w zakresie informacji publicznej dotyczącej umowy pomiędzy ARiMR a TVP S.A.).