Wywłaszczenie pod drogę - jak uratować działkę?

Państwo Kwiatkowscy zwrócili się do nas, gdyż nie wyrażali zgody, aby miasto przejęło część ich działki. Urząd miasta uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i na jego podstawie planował przejąć fragment działki Państwa Kwiatkowskich i przeznaczyć pod drogę osiedlową. Małżeństwo wyjaśniło nam, że obok ich działki są pola, które mają być działkami budowlanymi i ta droga ma być drogą dojazdową do tych działek. Decyzje urzędu wydały się małżonkom dziwne także z tego powodu, że około 30 metrów od działki przebiegała linia wysokiego napięcia i pytali, czy wolno budować domy w tak bliskim sąsiedztwie linii wysokiego napięcia. Główne pytanie Państwa Kwiatkowskich brzmiało jednak – jak bronić swojej własności?

Skutki uchwalenia planu miejscowego

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: „W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej „planem miejscowym”.

Plan miejscowy to akt prawa miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać prawo własności nieruchomości (nie będziemy mogli na przykład wybudować domu na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budowę obwodnicy lub oczyszczalni ścieków). Ale może również się okazać, że grunty w wyniku ustalenia miejscowego planu znacznie zyskają (na przykład przeznaczenie pod zabudowę nowych działek, wcześniej nieuwzględnionych na ten cel w planie).

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie gmina określa m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Plan ten obejmuje wszystkie nieruchomości, a nie tylko te należące do gminy. Nie można więc zarzucić, że gmina bezprawnie przesądziła o przeznaczeniu prywatnej działki pod drogę gminną – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie(sygnatura akt II SA/Ol 543/11).

Bardzo istotne w sytuacji Państwa Kowalskich są zapisy art. 35 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 35 powołanej ustawy: „Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania”.

Odszkodowanie dla właściciela nieruchomości za poniesioną szkodę w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianę

Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to stosownie do art. 36 ust. 1 właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy:

1. odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2. wykupienia nieruchomości lub jej części.

Realizacja roszczeń, o których mowa wyżej, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.

Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. (art. 36 ust. 3).

Roszczenia, o których mowa wyżej, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wykonanie obowiązku wynikającego z ww. roszczeń powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują odsetki ustawowe. Spory w niniejszych sprawach rozstrzygają sądy powszechne.

Zasady określania wartości nieruchomości na potrzeby odszkodowania od gminy lub wykupu przez gminę

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Gmina ma obowiązek realizować roszczenie wskazane przez uprawnionego. Jeżeli wybierze on odszkodowanie, to może skutecznie wnosić o nie w wymiarze szkody, jaką rzeczywiście poniósł (damnum emergens), a nie – utraconych korzyści (lucrum cessans). Jeżeli właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości wybierze roszczenie o wykup nieruchomości, to wówczas gmina jest zobowiązana do jej wykupu w całości lub części. Oba rodzaje roszczeń mają charakter cywilnoprawny i realizowane są w drodze stosownej umowy, przy czym przeniesienie własności nieruchomości wymaga formy aktu notarialnego. Ustawodawca dopuszcza realizację roszczeń związanych z brakiem możliwości korzystania z nieruchomości, o której mowa, w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości zamiennej, uzależniając tę formę realizacji roszczenia od możliwości i woli gminy. W tym przypadku inicjatywę przejmuje gmina. Oczywiście warunkiem realizacji roszczenia w drodze nieruchomości zamiennej jest przyjęcie oferty gminy przez uprawnionego. Również ta forma wyrównania strat związanych z uchwaleniem lub zmianą planu następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego (umowa – akt notarialny). Roszczenia z tytułu braku możliwości (ograniczenia) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, stają się wymagalne z datą wejścia w życie planu, a termin jego przedawnienia – wobec braku odmiennych uregulowań – oceniać należy na zasadach ogólnych, wynikających z K.c. (zob. art. 118 K.c.).

Jak zostało wyżej wskazane, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina może przesądzić o przeznaczeniu cudzej działki pod drogę gminną. Właściciel musi się liczyć z wywłaszczeniem.

Na czym polega wywłaszczenie nieruchomości?

Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (rozdział 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowe.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy: „Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna”.

Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na poszerzenie drogi publicznej

Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod np. poszerzenie drogi publicznej uprawnia gminę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości.

Do nabycia własności nieruchomości przeznaczonej w planie pod drogę publiczną potrzebne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej z właścicielem tej nieruchomości lub wydanie decyzji wywłaszczeniowej odnośnie tej działki.

Należy podkreślić, że wywłaszczyć właściciela można tylko z nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne albo z nieruchomości, wobec których wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli w planie miejscowym zaplanowano tylko budowę drogi wewnętrznej (na planie symbol KDw), to nie mamy do czynienia z celem publicznym. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonanie wywłaszczenia pod budowę wewnętrznej drogi dojazdowej. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych tylko droga gminna stanowi drogę publiczną, a droga wewnętrzna nie.

Uchwalony plan miejscowy można zwalczać w drodze skargi na akt prawa miejscowego w trybie ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z wyrokiem WSA Gdańsk z 2009-05-13, II SA/Gd 553/08: „Wnoszenie uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest prawem każdego obywatela, w tym właściciela nieruchomości, której plan dotyczy. Nieskorzystanie z tego prawa przed uchwaleniem planu w żaden sposób nie uniemożliwia kwestionowania prawidłowości podjętej uchwały, w świetle obowiązującego prawa (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

2. Wykazanie, że przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania naruszają interes prawny danego podmiotu nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga nadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.”

Po uchwaleniu planu można też wystąpić do gminy z wnioskiem o jego zmianę. Zmiana jego postanowień możliwa jest tylko i wyłącznie w drodze zmiany miejscowego planu zagospodarowania, o czym decyduje rada gminy.

Określenia szerokości stref ograniczenia własności dla linii elektroenergetycznych

Co do zasady nie ma zakazu budowania domów mieszkalnych w pobliżu sieci elektrycznych. Szczegółowe odległości w organizowaniu placu budowy można wysnuć z przepisów rozporządzeń dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pacy:

„Niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej (licząc w poziomie od skrajnych przewodów) niż:

1) 2 m – od linii niskiego napięcia,

2) 5 m – od linii wysokiego napięcia do 15 kV,

3) 10 m – od linii wysokiego napięcia do 30 kV,

4) 15 m – od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV”.

W myśl paragrafu 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych: „Nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż:

1) 3 m – dla linii o napięciu znamionowym nieprzekraczającym 1 kV;

2) 5 m – dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 kV, lecz nieprzekraczającym 15 kV;

3) 10 m – dla linii o napięciu znamionowym powyżej 15 kV, lecz nieprzekraczającym 30 kV;

4) 15 m – dla linii o napięciu znamionowym powyżej 30 kV, lecz nieprzekraczającym 110 kV;

5) 30 m – dla linii o napięciu znamionowym powyżej 110 kV”.

W wyżej określonych strefach nie jest zatem możliwe prowadzenie robót budowlanych, które zawsze wszak wiążą się z sytuowaniem w miejscu budowy stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów oraz maszyn i urządzeń budowlanych.

Wnioski:

1. Jeżeli plan miejscowy określił, że część działki Państwa Kowalskich stanowić ma drogę gminną (symbol KD), to muszą się oni liczyć z utratą prawa własności części działki.
2. Przed rozpoczęciem właściwego postępowania wywłaszczeniowego zawsze odbywają się rokowania w sprawie wykupu nieruchomości przez gminę. Gmina może też zaproponować nieruchomość zamienną.
3. Jeżeli udaje się osiągnąć porozumienie, dochodzi do zawarcia umowy przenoszącej prawa do nieruchomości na rzecz właściwego organu i wywłaszczenie nie jest potrzebne. Gdy jednak zgody nie ma i właściciel (lub użytkownik wieczysty) nie chce oddać nieruchomości dobrowolnie, wówczas rozpoczyna się właściwe postępowanie wywłaszczeniowe.
4. Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
5. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
6. Stosowne roszczenia m.in. o wykup nieruchomości, odszkodowanie lub zamianę, realizowane w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Państwo Kowalscy mogą zgłosić samodzielnie. Dokonywane w tym trybie czynności mają charakter cywilnoprawny, stąd dopuszczalne są negocjacje co do np. ceny nieruchomości. Należy przy tym wykazać, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.
7. Plan miejscowy można zwalczać w drodze skargi na akt prawa miejscowego w trybie ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Po uchwaleniu planu można też wystąpić do gminy z wnioskiem o jego zmianę. Zmiana jego postanowień możliwa jest tylko i wyłącznie w drodze zmiany miejscowego planu zagospodarowania, o czym decyduje rada gminy.
8. Co do zasady nie ma zakazu budowania domów mieszkalnych w pobliżu sieci elektrycznych. Szczegółowe odległości określające usytuowanie placu budowy w związku z sąsiedztwem linii energetycznych określają wymienione wyże 2 rozporządzenia: w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pacy oraz w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401). Według tych aktów najmniejsza odległość podejmowania prac budowlanych w obrębie linii elektroenergetycznych napowietrznych to 2 m.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
2. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717