Budowa restauracji na działce rolnej przy stawie

Ograniczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Ograniczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bardzo wyraźny i zgodnie z podstawowym art. 1 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią wprost o przeznaczeniu danego terenu na określony cel.

W sposób dosłowny ustawa ta odwołuje się do tzw. wykładni celowościowej przepisów prawa, czyli ustalenia treści przepisu ze względu na cel, któremu ten przepis służy. Podaję go w całości, aby uzmysłowić, iż tworzenie planu i narzucenie w jego efekcie pewnych ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości, poparte jest, a przy najmniej powinno być, wzięciem pod uwagę bardzo dużej ilości czynników faktycznych i prawnych. Przy czym nie sposób nie zauważyć, iż w zasadzie bardzo często mówimy o zachowaniu pewnego istniejącego stanu faktycznego, który trzeba chronić i zapewniać jego trwanie w takiej zastanej formie. Tak odbieram Pani opis, że gmina chce chronić grunty rolne R1.

„Art. 1 [Zakres ustawy]

1. Ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

– przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1062);

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeby interesu publicznego;

10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;

11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;

12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

3. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

4. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez:

1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;

3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów;

4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy,

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy”.

Otwarcie i prowadzenie restauracji

Czytając Pani pytanie, nie mogę nie zauważyć, iż ma ono charakter tzw. obejścia prawa, gdyż z oczywistych względów nie otrzyma Pani zgody na zmianę sposobu korzystania z nieruchomości.

Proszę nie mieć mi za złe takiego sformułowania – nie jest ono ocenne w stosunku do Pani, tylko jest kwalifikacją przewidzianą przez prawo. Zgadza się Pani, iż na danym terenie nie może otworzyć restauracji i dlatego chce Pani formalnie otworzyć ją w innym miejscu, a faktycznie prowadzić też w innym, czyli na terenie objętym zakazem prowadzenia takiej działalności.

Konsekwencje obejścia prawa

Takie działanie może być uznane za nieważne na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego:

„Art. 58 [Bezprawność czynności]

§ 1. Czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.

§ 2. Nieważna jest czynność prawna sprzeczna z zasadami współżycia społecznego.

§ 3. Jeżeli nieważnością jest dotknięta tylko część czynności prawnej, czynność pozostaje w mocy co do pozostałych części, chyba że z okoliczności wynika, iż bez postanowień dotkniętych nieważnością czynność nie zostałaby dokonana”.

Sankcjami, mówiąc bardzo ogólnie, będą decyzje administracyjne o wstrzymaniu użytkowania terenu w sposób sprzeczny z ustaleniami mpzp i o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Egzekwowanie takiej decyzji może się odbyć poprzez nałożenie kary pieniężnej poprzez kolejną decyzję.

Należy się także liczyć z np. postępowaniami o zaprzestanie immisji. zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego:

„Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych”.

Immisje na działce rolnej

Powyższy przepis jest przykładem na tzw. immisję, która w opiniowanym przypadku mogłaby mieć charakter immisji pośredniej, gdyż jest efektem ubocznym wykonywania przez właściciela swoich uprawnień w korzystaniu z nieruchomości – uprawnień jednak wykonywanych ponad miarę. Bezpośrednią byłaby bowiem działalność celowa, aby sąsiadom utrudnić przysłowiowe życie. Ale pamiętajmy także o świadomym łamaniu ograniczeń z mpzp.

Zgodnie teorią prawa i orzecznictwem immisją może być hałas, w szczególności wywołany prowadzeniem na sąsiedniej nieruchomości działalności gospodarczej, stałym lub długotrwałym działaniem urządzeń (np. klimatyzatorów, centralnych odkurzaczy itp.), odbywaniem się imprez muzycznych, działalnością lotniska lub ruchem pojazdów mechanicznych. Przekroczenie przeciętnej miary może polegać zarówno na tym, że dźwięki dochodzące z sąsiedniej nieruchomości są za głośne, jak i na tym, że hałas trwa za długo lub też w nieodpowiedniej porze, w której rozlegają się uciążliwe dźwięki (w szczególności porze nocnej).

Warto jednak także wspomnieć, iż postępowania sadowe z tytułu naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego są dosyć skomplikowane. Sąd bada zarówno konkretnie wskazany stan faktyczny, jak i musi wyważyć interesy stron postępowania oraz stosunki miejscowe, czyli otoczenie i jego walory pod kątem np. turystyki i okresu naruszeń. Można się bowiem spotkać z orzeczeniami, iż w okresie wakacyjnym i miejscu turystycznym przysłowiowo „wolno więcej”. Stosunki miejscowe mogą podlegać bowiem zmianom – zarówno w kierunku ograniczenia tolerancji dla immisji, jak i w kierunku liberalizacji podejścia do zakresu dopuszczalnych zakłóceń. O zmianie można mówić jednak tylko wówczas, gdy nowy sposób myślenia o zakresie dopuszczalnych immisji się utrwalił (co oznacza, że od dłuższego czasu immisje, które wcześniej nie były akceptowane w danej okolicy, stały się akceptowane lub też gdy immisje, które wcześniej były akceptowane, przestały być akceptowane).

Powyższe rozważania są o tyle istotne, o ile ustalenia dotyczące stosunków miejscowych, ale i wcześniej opisywanych prawidłowości w korzystaniu z nieruchomości, stwierdzone np. protokołami z kontroli problemowych lub decyzjami administracyjnymi, są brane pod uwagę przez składy orzekające w danym postępowaniu. Fakt, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie lub nie z przeznaczeniem danego terenu, stwierdzony prawomocnie i bez wątpliwości, które mogą być podniesione w takim postępowaniu, ale także np. pomiary hałasu, zawsze będą miały znaczenie i muszą być ustalone. Jeżeli takimi danymi nie dysponuje się w toku postępowania, to ustalenie tych kwestii w jego trakcie postępowanie przedłuży.

„Należy jednak także podkreślić, że poprawność prawna w znaczeniu formalnym w korzystaniu z nieruchomości, czyli gdy jednak wszystko okaże się z przepisami prawa zgodne, nie oznacza, że dalej nie można dochodzić swoich racji z art. 144 Kodeksu cywilnego. Odpowiedzialność z tego tytułu i tak istnieje, jeżeli się udowodni właśnie korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Czyli wszystkie konkretnie wykazane uciążliwości, będą także oceniane w sposób bezwzględny i niezależny.

W przypadku, gdy działalność gospodarcza wywołuje zakłócenia, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego, ochrona przewidziana w tym przepisie przysługuje właścicielowi sąsiedniej nieruchomości niezależnie od wyników postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotu będącego źródłem zakłóceń. Bezprawności działań pozwanej nie usuwa bowiem uzyskanie przez nią decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości graniczącej z działką zajmowaną przez powoda” – teza do wyroku o sygn. akt I ACa 206/17 Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dn. 30.08.2017 r.

Oznacza to, iż dochodzenie swoich racji na podstawie art. 144 Kodeksu cywilnego jest niezależną drogą formalną, jaką można wykorzystać w sprawie.

Immisje pośrednie

Jeżeli mamy do czynienia z immisją pośrednią, która posiada cechy zawarte w art. 144 kodeksu cywilnego, roszczeniem dochodzonym przed sądem i przysługującym właścicielowi nieruchomości sąsiedniej jest roszczenie negatoryjne z art. 222 § 2 kodeksu cywilnego, który stanowi: „Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń”. Roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem oznacza eliminację immisji lub ich ograniczenie do poziomu zakłóceń nieprzekraczających przeciętnej miary, zaś roszczenie o zaniechanie naruszeń zobowiązuje na przyszłość do poszanowania uprawnień właściciela wobec jego rzeczy. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego (np. z 03.06.1983 – sygn. akt III CRN 100/83) właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać na podstawie art. 222 § 2 w związku z art. 144 nie tylko zakazania immisji, które już zakłócają ponad przeciętną miarę korzystanie z jego nieruchomości, ale także zaniechanie przygotowań, które dopiero po zrealizowaniu odpowiednich robót pozwoliłyby na takie immisje.

Efektem uwzględnienia przez sąd żądania zaniechania naruszeń będzie zobowiązanie właściciela nieruchomości uciążliwej do takiego właśnie zaniechania. Egzekwuje się taki obowiązek poprzez wymierzanie grzywny w osobnym postępowaniu, po złożeniu wniosku do sądu, iż dłużnik zobowiązany, czyli naruszający spokój właściciel nieruchomości uciążliwej, nie wykonuje zobowiązania – oczywiście przedstawia się dowody podobnie jak w pozwie.

Jak więc widać, sprawy o immisje są sprawami sąsiedzkimi, które należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego u Pani.

Rejestracja działalności i podanie miejsca jej prowadzenia

Można także przytoczyć, w opiniowanej sprawie, przepisy z ustawy z dnia 06.03.2018 r. o centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej i punkcie informacji dla przedsiębiorcy:

„Art. 5 [Zakres danych podlegających wpisowi do CEIDG]

1. Wpisowi do CEIDG podlegają następujące dane ewidencyjne:

6) adres do doręczeń oraz – jeżeli przedsiębiorca takie miejsce posiada – adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej; dane dotyczące adresu są zgodne z oznaczeniami kodowymi przyjętymi w krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju, o ile to w danym przypadku możliwe; adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 tej ustawy, zwanej dalej »bazą adresów elektronicznych«, o ile taki posiada;

Art. 16 [Domniemanie prawdziwości danych]

1. Domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Osoba fizyczna wpisana do CEIDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych, jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jej wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEIDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEIDG nie ponosi odpowiedzialności.

Art. 29 [Przesłanki wykreślenia przedsiębiorcy z urzędu]

1. Przedsiębiorca podlega wykreśleniu z CEIDG z urzędu, w drodze decyzji administracyjnej ministra właściwego do spraw gospodarki, w przypadku:

1) stwierdzenia trwałego zaprzestania wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej;

2) utraty przez przedsiębiorcę uprawnień do wykonywania działalności gospodarczej przysługujących na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

3) gdy wpis został dokonany z naruszeniem prawa”.

Wynika z nich, iż rejestrując działalność gospodarczą, powinno się podać adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej i takie dane objęte są domniemaniem prawnym ich prawdziwości. Jeżeli jednak te dane nie będę prawdziwe – a u Pani nie będą i to świadomie – to taki wpis może być obarczony naruszeniem prawa i może zostać z urzędu wykreślony.

Wspomniała Pani także o zatrudnianiu pracowników. Jednym z elementów istotnych umowy o pracę, zgodnie z art. 29 §1 pkt 2 Kodeksu pracy, jest miejsce wykonywania pracy, które w tym momencie jest wątpliwe. Nie będzie to miejsce rejestrowania działalności gospodarczej, tylko miejsce wykonywania – a to miejsce, jest, zgodnie z mpzp, zabronione.

Reasumując, w mojej ocenie, odpowiedź na Pani pytanie jest, z wielu powodów, o których wyżej podałem, negatywna.