Brak możliwości zmiany warunków zabudowy

Dopuszczalność zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), przywoływanej dalej jako K.p.a., jest bezsporna.

Weryfikacja decyzji organu o warunkach zabudowy

W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej (tak wskazano np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2201/11, LEX nr 1137348).

Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest zatem weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 326/95). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 576/15) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zatem prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Wyroki sądów w sprawach o warunkach zabudowy

Ponadto wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w której ramach może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, dostępne w Internecie). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do tego, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, czy też jest decyzją związaną.

Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2455/12, dostępne w Internecie). W wyrokach tych przyjęto bowiem, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2611/11) oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1109/07), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 561/14, dostępny w Internecie).

Warto też wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Bk 75/14) stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.

Niezależnie jednak od przyjętego poglądu dotyczącego możliwości dokonywania zmiany decyzji o warunkach zabudowa w trybie art. 155 K.p.a. nie ulega wątpliwości, że zmiana decyzji w trybie tego przepisu może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie prawnym. Pogląd ten – jak wskazano wyżej – jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zakres zmiany decyzji o warunkach zabudowy

Nie wiem, w jakim zakresie chce Pan zmienić tę decyzję.

Zmiana w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może dotyczyć parametrów, które wymagają nowej analizy terenu sąsiedniego. Bowiem określenie parametrów następuje w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem w tym zakresie nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany, nawet jeśli byłoby uzasadnione interesem inwestora. Byłoby to bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych, a mianowicie u.p.z.p., procedury ich ustalania.

Natomiast taki zapis w decyzji jest do zaskarżenia w toku procedury o zmianę decyzji. O ile zmiana nie wymaga ponownego przeprowadzania analizy terenu – bo wówczas sama zmiana jest niedopuszczalna.